«Анализ административной практики защиты прав участников размещения заказов»

Глава 3. Предложения

Решение же проблемы отсутствия единообразия среди принимаемых контролирующими органами решений по жалобам и обращениям участников размещения заказов в настоящее время осуществляется путем рассылки центральным аппаратом ФАС России руководителям территориальных органов информации о необходимости принятия тех или иных решений в определенных случаях относительно конкретного прецедента. Однако очевидно, что на протяжении уже нескольких лет подобное решение не позволяет эффективно бороться с данной проблемой. Ввиду этого многими также предлагается введение единой базы решений контролирующих органов, которая была бы доступна для госслужащих всех территориальных органов, а также центрального аппарата ФАС России в электронном виде. Подобные системы уже существуют в рамках некоторых ведомств, что в значительной мере позволяет избежать риски принятия неверного решения членами комиссии контролирующих органов, однако объединение уже существующих подобных систем позволило бы в большей степени повысить уровень единообразия правоприменительной практики в сфере контроля госзаказа различными ведомствами.

Помимо этого, в практике взаимоотношений центрального аппарата ФАС России и Московского управления ФАС России широко распространен метод оперативной связи между специалистами посредством мобильной связи. Возможно, в случае создания некоторой внутриведомственной структуры, например, выделения центральным аппаратом ФАС России высококвалифицированного и компетентного в вопросах практики рассмотрения жалоб и обращений участников размещения заказов госслужащего, в обязанности которого входило бы оперативное консультирования членов комиссий различных территориальных органов ФАС России посредством ответа на звонки на специально выделенный телефонный номер, позволило бы полностью избавиться от проблемы отсутствия единообразия среди принимаемых решений.

Другую законодательную инициативу, нацеленную на снижение количества неверных решений, принимаемых комиссиями контролирующих органов, предлагалось предусмотреть при разработке проекта Закона о контрактной системе – ответственность должностных лиц контролирующего органа. Однако в принятом законе данная норма отсутствует, возможно, ввиду наличия такой проблемы, как отсутствие реальных показателей результатов деятельности контролирующих органов. Тем не менее, введение подобной нормы в настоящее время обсуждается специалистами государственных закупок и, вероятно, в ближайшем будущем вновь появится в Законе о контрактной системе, однако уже в несколько иной формулировке.

С лета 2013 года центральным аппаратом ФАС России предполагается решение проблемы жалоб, которые де-юре относятся к операторам электронных площадок, однако де-факто рассчитаны на проведение контролирующим органом внеплановой проверки в отношении действий региональных и местных заказчиков при размещении заказов. Решение это является лишь неписанной регламентации одного из двух вариантов поведения комиссии центрального аппарата ФАС России, а именно: проводить внеплановую проверку только в соответствии с доводами жалобы или обращения, то есть в случае рассмотрения подобных жалоб на операторов электронных площадок рассматривать только их действия на предмет соответствия требованиям Закона о размещении заказов.

Решение проблемы неоднозначности и сложности рассмотрения жалоб и обращений участников размещения заказов на технические сбои в работе сайтов операторов электронных площадок найдено контролирующими органами в сфере госзаказа уже несколько лет назад и предусмотрено оно в виде Федеральной государственной информационной системы «Независимый регистратор». В функции данной системы должна входить запись и хранение в базе данных всех действий, происходящих на сайтах операторов электронных площадок: начиная от формирования извещений заказчиками о размещении заказа и заявок на участие в заказах участниками размещения заказов и заканчивая процедурой заключения контрактов по итогам размещения заказов. Таким образом, данная система должна предотвращать ситуации, в которых существует риск принятия неверного решения в отношении жалоб на технические неполадки в работе сайтов операторов электронных площадок, основанные лишь на косвенных признаках заказа, о чем было сказано во второй главе настоящей работы.

Вместе с тем, на практике обеспечение ФАС России Федеральной государственной информационной системой «Независимый регистратор» закончилось тем, что поставщик установил оборудование без необходимого программного обеспечения данной информационной системы. В настоящее время рассматриваются вопросы о возбуждении уголовных дел в отношении лиц, ответственных за поставку неработоспособной системы, а также о повторной попытке внедрения системы «Независимого регистратора» в работу контролирующих органов в сфере госзаказа, что в немалой степени должно будет упростить процесс рассмотрения жалоб и обращений на технические неполадки в работе сайтов операторов электронных площадок при размещении заказов.

Экспертами в области госзаказа также озвучиваются предложения о реформировании делопроизводства, ведущегося ФАС России, территориальными органами ФАС России. В частности проблему бюрократизации рассмотрения многих из обращений и жалоб участников размещения заказов, можно было бы сократить, предусмотрев законодательно возможность контролирующих органов проводить частичные, то есть неполные инициированные проверки заказов по конкретным нарушениям без приглашения сторон. Так, например, обращения и жалобы, касающиеся нарушений Закона о размещении заказов со стороны заказчиков, уполномоченных органов, связанных с использованием латинских символов в написании русских слов в предмете заказа, признаются обоснованными. При этом с целью соблюдения формальной стороны контролирующие органы вызывают представителей организаторов размещения заказа на рассмотрение таких обращений и жалоб участников размещения заказов. Однако основные документы, необходимые при рассмотрении многих обращений и жалоб, представляемые заказчиками, уполномоченными органами на рассмотрение комиссии ФАС России, в обязательном порядке публикуются на Официальном сайте.

Вместе с тем, введение вышеуказанных норм позволило бы контролирующим органам осуществлять внеплановые частичные проверки документов заказов без вызова сторон, устанавливать нарушения Закона о размещении заказов, инициировать административное дело производство по данным нарушениям и в определенных случаях выдавать организатором размещения заказов предписания об устранении данных нарушений. Такое делопроизводство было бы аналогично работе Госавтоинспекции МВД России, которая с помощью камер видеофиксации нарушений Правил дорожного движения обнаруживает нарушителей и инициирует ведение административного делопроизводства по фактам выявленных нарушений, заключительным этапом которого становится отправление собственнику автотранспортного средства уведомление о наложении административного штрафа, которое возможно обжаловать в течение определенного времени.

Подобное нововведение, касающееся возможности контролирующими органами проводить неполную внеплановую проверку рациональнее было бы предусмотреть сперва в процедуре непосредственно рассмотрения жалоб и обращений участников размещения заказов, при этом обязав контролирующие органы указывать в тексте решений характер проведения внеплановой проверки документов заказа – либо полная, либо частичная внеплановая проверка в отношении действий одного из организаторов размещения заказа или в отношении определенных документов размещения заказа. При этом на практике данный пункт реализуется при рассмотрении жалоб на действия операторов электронных площадок, по итогам рассмотрения которых в тексте решений контролирующего органа нередко указывается, что проведение внеплановой проверки осуществлялось в части действий оператора электронной площадки.

В целом же множество неформальных правил и норм, которыми руководствуются члены комиссий ФАС России при рассмотрении жалоб и обращений участников размещения заказов, имеет смысл каким-либо образом отразить если не в рамках законодательства федерального уровня или подзаконных актов, то во внутриведомственных административных регламентах, что позволило бы укрепить правоприменительную практику в сфере защиты прав и законных интересов участников размещения заказов и отработать в рамках официальной практики многие из устоявшихся норм, что позволило бы установить их недостатки и коллизий и в дальнейшим реформировать систему административных регламентов с учетом выявленных на практике недостатков данных норм. Однако сейчас ввиду отсутствия строгой регламентации множества правил их осуществление их совершенствования не представляется возможным, поскольку такие нормы воспринимаются сотрудниками контролирующих органов как аксиомы, установленные вышестоящим руководством.

Анализируя законодательные проблемы защиты прав участников размещения заказов, рассмотренные во второй главе настоящей работы, целесообразно было бы предусмотреть некоторые законодательные новации в будущие подзаконные акты, связанные с Законом о контрактной системе, которые так или иначе будут базироваться на современном действующем законодательстве.

Если вопросы сложности в определении наличия ограничения конкуренции в документах заказов, а также неправомерности объединения в один лот заказа различных товаров, напрямую не отражены в действующих нормативно-правовых актах Российской Федерации, то возможно имеет смысл принятие внутриведомственных регламентов контролирующими органами, в которых были бы установлены существующие неформальные правила принятия решений по жалобам и обращениям участников размещения заказов, затрагивающих указанные вопросы. В таком случае существующие договоренности смогут пройти официальное испытание на практике, прежде чем закрепиться в качестве в качестве законодательных норм. Помимо этого подобное решение проблемы позволит снизить разнородность решений, принимаемых контролирующими органами, в следствии официального декларирования устоявшейся правоприменительной практики в отношении данных вопросов, а также, возможно, снизить количество жалоб участников размещения заказов, в особенности необоснованных, поскольку участники размещения заказов будут иметь больше информации о том, каким образом контролирующие органы будут трактовать такие понятия как «ограничение конкуренции» и «неправомерное объединение в один лот заказа различных товаров, работ, услуг».

Очевидная коллизия Приказа Минэкономразвития России от 03.05.2006 № 124 «Порядок согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» исправляется введением всего двух норм: обязанность контролирующих органов проводить внеплановую проверку при согласовании заказчикам возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) и временное ограничение на такое согласование – не ранее, чем через десять дней после опубликования на Официальном сайте протокола итогов размещения заказов.