«Система госзакупок высокотехнологичного медицинского оборудования»

Глава 1

Нормативно-правовое регулирование размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд и общие проблемы действующего законодательства

До принятия 94-ФЗ отсутствовала централизованная регламентация порядка закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в данной сфере действовали лишь декларативные нормативные акты, которые на деле не ограничивали произвол заказчиков. Законодательство носило рамочный характер, закупки регулировались на различных уровнях – от федерального до уровня муниципалитетов. Также, практически не работали санкции за его неисполнения. В данных условиях значительное увеличение объема государственных закупок в начале 2000-ых годов привело к сильному росту коррупции, дискриминации участников размещения заказа. Разрастание проблем привело к необходимости установления единой действенной системы регулирования государственных закупок.

В результате, был разработан 94-ФЗ, ключевыми идеями которого для повышения эффективности госзакупок являлось следующее:

• 
  создание благоприятных условий для конкуренции посредством обеспечения свободного доступа к конкурсным процедурам для всех хозяйствующих субъектов;
  
• 
  обеспечение максимальной прозрачности госзакупок;
  
• 
  преодоление коррупции, что на момент принятия закона считалось главной проблемой госзакупок.
  

• 
  эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
  
• 
  расширение возможностей для участия юридических и физических лиц к участию в государственном заказе, развитие добросовестной конкуренции;
  
• 
  совершенствование деятельности органов местного самоуправления и государственных органов в сфере размещения госзаказа;
  
• 
  обеспечение гласности и прозрачности проводимых государством закупок и предотвращение коррупции в сфере размещения государственного заказа.
  

Конкурсы и аукционы были установлены в качестве основных способов размещения заказа. При проведении данных процедур, в конкурсной документации изначально должны быть установлены требования к участникам из закрытого перечня, установленного 94-ФЗ, критерии определения победителя, содержание, значимость каждого из критериев согласно закрытому перечню, установленному 94-ФЗ. Также, с принятием 94-ФЗ началось развитие электронных аукционов как способа размещения заказа.

Ст. 11 94-ФЗ устанавливается четко определенный перечень требований к участникам размещения заказа. К обязательным требованиям относятся следующие: соответствие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ; непроведение ликвидации участника размещения заказа; неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном КоАПом РФ, на день подачи заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе; отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период¹.

П.п. 2 и 3 Ст. 11 94-ФЗ содержат перечень допустимых дополнительных требований и условия их установления.

Какие-либо дополнительные требования к участникам размещения заказа, кроме указанных выше, согласно п. 4 ст. 11 94-ФЗ устанавливать запрещено. Это является важным отличием 94-ФЗ от действовавшего ранее Федерального закона №97-ФЗ, согласно которому заказчик был вправе устанавливать любые дополнительные требования к участникам размещения заказа. Это неизбежно создавало ситуацию неопределенности, и давало простор для произвола чиновников.

Также, 94-ФЗ установлены способы размещения заказа и условия их применения. Согласно 94-ФЗ, размещение заказа может осуществляться:

1. 
   путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
   
2. 
   без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах)².
   

Под аукционом понимается такой вид торгов, при котором победителем признается участник, сделавший лучшее предложение по цене. В связи с этим, размещение заказа в форме аукциона может осуществляться в случае, если указанные товары, услуги или работы производятся по определенным спецификациям заказчика, если предмет закупки может отличаться лишь по цене, если товар является серийным.

Кроме того, Правительством РФ устанавливается перечень товаров, работ и услуг, закупку которых можно осуществлять в форме аукциона.

Аукционы проводятся в открытой и закрытой форме. Форма закрытого аукциона применяется заказчиком лишь в том случае, если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров, оказание работ или услуг, информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну.

Запрос котировок определяется 94-ФЗ как процедура размещения заказа, при которой информация о необходимых товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу поставщиков, путем размещения извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте. Выигравшим в процедуре запроса котировок признается участник, предложивший наименьшую цену контракта.

Запрос котировок применяется в случае закупки товара, работ, услуг, для которого существует функционирующий рынок и который осуществляется не по конкретным заявкам заказчика, на сумму не более 500 тысяч рублей. Также, данный способ размещения заказа может использоваться в экстренных случаях, обозначенных в п. 6 ст. 42 94-ФЗ.

Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается такая процедура размещения заказа, при которой заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному участнику процедур размещения заказа.

П. 2 ст. 55 94-ФЗ устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно размещение заказа у единственного поставщика. Это является гарантией от возможного произвольного применения данного способа и усиливает публичную составляющую при размещении заказов.

За период действия, в 94-ФЗ неоднократно вносились поправки, для устранения выявленных в ходе применения недостатков. Немалую часть в эффективности действия законодательных актов играют люди, обеспечивающие их исполнение. Изначально 94-ФЗ не содержал никаких квалификационных требований к сотрудникам оценочной комиссии, в ходе его действия в ст. 7 94-ФЗ было включено следующее положение: «Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд»³. Далее, Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» было установлено обязательное требование о том, что «с 1 января 2009 года в состав комиссии должно в обязательном порядке входить не менее одного лица, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд». С 1 января 2010 года в состав комиссии уже должны были входить минимум два лица, имеющих профессиональную подготовку. Дальнейшими изменениями п. 20 ст. 65 94-ФЗ вновь было установлено, что «с 1 января 2011 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд»⁴.

С 1 января 2011 года была полностью исключена необходимость размещать информацию о проводимых закупках в печатном издании, данная процедура была полностью перенесена на официальный сайт zakupki.gov.ru, что увеличило доступность информации для поставщиков, усилило контроль над размещаемой информацией, повысило прозрачность закупок.

Был установлен и порядок контроля исполнения 94-ФЗ. Уполномоченные органы при проведении плановых проверок, внеплановых проверок, в случае обращения поставщиков с жалобами на неправомерные действия или бездействия должностных лиц при проведении процедуры закупки вправе выдать обязательное для исполнения заказчиком предписание на устранение допущенных нарушений, или направить в суд иск о признании проведенной процедуры закупки или размещения заказа недействительными.

94-ФЗ улучшил систему государственных закупок по сравнению с ситуацией, существовавшей в этой области ранее. Однако, несмотря на установление единого порядка проведения закупочных процедур и установление порядка контроля над исполнением 94-ФЗ, серьезные проблемы, связанные с его применением, наблюдались практически с самого начала применения. Согласно проводимым мониторингам, в 2006 году нарушение процедур было допущено более чем в 80% закупок, в 2007 количество процедур с нарушением снизилось почти до 60%, однако следующие несколько лет снижения уровня нарушений не наблюдалось⁵.

Практика применения 94-ФЗ выявила много существующих проблем.

Возникают такие проблемы, как длительность процедур конкурсов и аукционов, особенно в случае отсутствия заявок. Соответственно, в связи с нарушением сроков удовлетворения потребности в продукции, вызванных необходимостью повторно проводить закупку, могут возникать сбои в основной работе заказчика. Также существует проблема, связанная с невозможностью затребовать документы, подтверждающие и обосновывающие данные, которые участник размещения заказа указал в заявке.

Еще одной проблемой является то, что в последнее время сложилось негативное восприятие размещения заказов в формате конкурса, так как считается, что оценка заявок носит весьма субъективный характер и существует большая возможность возникновения коррупционных действий. В связи с этим, все больше видов продукции стало включаться в перечень продукции, в обязательном порядке закупаемой в форме аукционов. Но проблема аукционов состоит в том, что участие в них принимают анонимные поставщики и выбор победителя основывается лишь на критерии цены. Это приводит к тому, что закупки все больше приходят к формату «купить что угодно и у кого угодно», так как невозможно учесть квалификацию поставщиков, разницу в качественных характеристиках поставляемого товара. Также в ходе аукционов высоки риски поставки товара ненадлежащего качества. Признание на высшем уровне того, что повсеместное распространение аукционов ведет к ухудшению системы закупок, привело к тому, что в 44-ФЗ вновь предусматриваются и конкурсы с предварительной квалификацией, и двухэтапные конкурсы.

Также проблемой 94-ФЗ является отсутствие порядка прогнозирования, нормирования, планирования государственных и муниципальных нужд. Действуя в рамках Закона, заказчики на данный момент могут законно приобрести дорогой автомобиль вместо более дешевого аналога, «известен случай, когда администрация одного из субъектов РФ заказала огромное количество марочного коньяка на празднование мероприятия»⁶. И таких примеров нерационального использования бюджетных средств немало. Также, в 94-ФЗ недостаточно четко регламентирован порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, заказчик при установлении начальной цены может ориентироваться на информацию из открытого перечня источников, которые к тому же могут содержать в себе ложную информацию. Для решения данной проблемы в 44-ФЗ устанавливаются конкретные методики расчета начальной (максимальной) цены контракта по разным видам товаров, работ и услуг.

Имеют место и срывы установленных сроков поставок. Например, в конце календарного года, в случае, если поставщик не укладывается в установленные сроки, заказчик должен вернуть в конце отчетного периода деньги в бюджет. Поэтому, часто заказчики идут на то, что проводят оплату в установленные сроки, а поставка осуществляется позже.

Ограниченность действий заказчика в отношении недобросовестных поставщиков усложняет проведение эффективных закупок. Так заказчик может внести поставщика в реестр недобросовестных поставщиков лишь в случае отказа от заключения контракта или в случае его судебного расторжения. Однако эти меры не защищают заказчиков от фирм-однодневок, от демпинга цен, от поставки некачественного товара и соответственно срыва работы заказчика.

Также проблемой является отсутствие законодательно закрепленного процесса мониторинга исполнения контрактов. Отсутствие на данный момент процедуры мониторинга исполнения контрактов не позволяет оценить итоговую эффективность закупок, введение реестра результатов государственных контрактов, предусмотренного в 44-ФЗ, позволит контролировать результаты исполнения контрактов и их итоговую эффективность.

Кроме того, множество внесенных поправок привело к тому, что 94-ФЗ превратился в очень сложный непоследовательный нормативно-правовой акт. Но, несмотря на вносимые поправки, 94-ФЗ предусматривает единый порядок закупок различных групп товаров, а для эффективного размещения заказа необходимо учитывать специфику каждой группы.

В целом, анализ существующего нормативно-правового регулирования размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд позволяет говорить о соответствии 94-ФЗ установленным мировым стандартам, однако отсутствие регламентации процедур планирования закупок, мониторинга исполнения контрактов оставляет большую возможность для нарушений на данных этапах. Кроме того, постоянное внесение поправок усложняет законодательство, контроль над его исполнением, создает сложности для эффективной реализации заказчиками установленных правил и процедур, а единые правила закупок для различных групп товаров не позволяют учитывать сложность и специфику каждой отдельной группы.

Перейдем к рассмотрению проблем системы закупок высокотехнологичного медицинского оборудования и ее специфики, необходимой для эффективного размещения заказа.