1. Бюджетная политика РФ и критерии ее эффективности Понятие и основные характеристики Федерального бюджета РФ бюджетный дефицит и способы его покрытия

Ключевым инструментом государственного регулирования экономики является бюджетная политика.

(В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы ЦБ истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию.

Ежегодно рассматриваемый и утверждаемый закон о федеральном бюджете представляет собой определенный баланс экономических и политических интересов государства, предпринимательского класса и населения, принимаемый как инструмент реализации целей, одобренных обществом.

Кроме консолидированного бюджета, часть ВВП проходит через бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В мировой и российской экономике существуют разные фонды, каждая из групп фондов имеет свою нормативно-законодательную базу, собственный набор источников формирования финансовых ресурсов, направления расходования средств, формы контроля.

Сбалансированность бюджета - это полное покрытие расходов доходами или образование остатков средств, т.е. превышение доходов над расходами. Образовавшийся остаток средств производства может быть использован на досрочные выплаты долгов или на образование финансового резерва. Превышение расходов над доходами ведет к образованию дефицита бюджета.

Ключевой принцип финансовой политики - отсутствие бюджетного дефицита, обеспечение сбалансированного бюджета.
2. Бюджетный дефицит и способы его покрытия.

Одним из важнейших индикаторов состояния экономической конъюнктуры является уровень бюджетного дефицита. Дефицит бюджета равен сумме государственных расходов за вычетом налогов.

Но поскольку государственные расходы равны сумме закупок товаров и услуг плюс общий объем социальных выплат, а чистые налоги - это сумма налоговых поступлений минус социальные выплаты, можно записать:

Бюджетный дефицит = закупки товаров и услуг - чистые налоги.

Он является проявлением кризиса государственных финансов. Бюджетные дефициты во всех развитых странах во второй половине 70-х гг. достигли невиданных прежде размеров. С тех пор характер бюджетных дефицитов изменился.

Предполагавшаяся ранее цикличность бюджетного дефицита означала, что бюджетный дефицит неизбежно возникает и растет в период спада, но он будет сводиться к минимуму в условиях подъема экономики. Однако со второй половины 70-х гг. и особенно после начавшегося подъема 80-х гг. ситуация начала меняться. Все более тревожным явлением стало сохранение дефицита в условиях подъема и относительно высокого уровня занятости - так называемого структурного дефицита.

Структурный дефицит - разность между расходами и доходами в условиях полной занятости (равной приблизительно 6 %) и в рамках той или иной проводимой бюджетно-налоговой политики.

Если безработица оказывается чрезмерной - а это обычно бывает в условиях экономического спада – то, кроме структурного появляется еще и циклический дефицит бюджета (разница между фактическим и структурным дефицитом) возникает из-за комбинации увеличения выплат пособий по безработице и сокращения налоговых поступлений в бюджет. Если заметно изменяется финансовая политика (например, в период выхода из экономического кризиса, когда увеличиваются расходы правительства на инвестиции в основной капитал), то может быть одновременно и уменьшение циклического дефицита государственного бюджета, и увеличение его дефицита структурного. Именно структурный дефицит представляет сегодня наиболее серьезную проблему для государственных финансов развитых стран мира.

Причины возникновения и роста бюджетного дефицита:

- спад общественного производства: пока он происходит, бюджетный дефицит непреодолим;

- чрезмерные социальные расходы - на содержание государственного жилого фонда, других объектов социальной инфраструктуры, на пенсии, пособия, индексацию доходов - безотносительно к динамике экономической эффективности. При этом программы социальной помощи, медицинского обслуживания, поддержки фермеров, пособий по безработице в период кризисов расширяются автоматически;

- милитаризация экономики: увеличение расходов на оборону вследствие «холодной войны» и многочисленных региональных военных конфликтов;

- бюрократизация управления народным хозяйством, что резко повышает затраты на функционирование органов управления;

- распыление бюджетных средств на капитальное строительство;

- нерентабельность предприятий;

- расширение «теневой экономики» в результате, например, чрезмерно высоких налогов: нередко их рост, преследующий цель сокращения бюджетного дефицита, может стать фактором его роста;

- увеличение выплат процентов по государственному долгу, возникает порочный круг: старый долг порождает новый долг;

- отношение налогоплательщиков.

Население в большей степени озабочено увеличением налогов, чем ростом государственного долга. Политики, рекомендующие увеличение налогов, обычно не имеют успеха на выборах. В условиях уменьшения располагаемого дохода в семьях с низким и средним уровнями доходов, негативная реакция населения на увеличение налогов намного сильнее, нежели на проблему государственного долга, которая его непосредственно не затрагивает.

Справедливости ради, следует сказать, что рассматриваемая концепция в определенные периоды принимается на вооружение правительствами и западных стран. Лауреат Нобелевской премии Джеймс Бьюкенен утверждал, что наихудшее наследие Кейнса для экономики состоит в том, что он узаконил бюджетный дефицит. Для устранения данного наследия в США в 1985 г. был принят закон о поэтапной (до 1993 г.) ликвидации чрезмерного дефицита федерального бюджета. Для этого планировалось сократить государственные расходы (прежде всего на национальную оборону, образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, транспорт, науку, космические программы). Неизменными оставались только расходы на социальное страхование и некоторые программы поддержки уровня жизни. В качестве других форм реализации этого закона рассматривались: приватизация (переложение на частный бизнес затрат на содержание жилищного фонда, транспорта - например, вашингтонского международного аэропорта и т.п.); предоставление президенту и губернаторам права накладывать вето на расходы по отдельным статьям бюджета; расширение налоговой базы.

Концепция ежегодно балансируемого бюджета иногда выдвигается неоконсерваторами и в связи с их критикой государственного сектора. Они полагают, что если правительству будет официально разрешен бюджетный дефицит, то оно резко расширит спектр программ, финансируемых не за счет налогов, а за счет дефицита госбюджета. А такое расширение государственного сектора означало бы посягательство правительства на сектор частный, который у неоконсерваторов есть основа основ рыночной экономики.

2) Концепция бюджета, балансируемого на циклической основе. Ее представителей объединяет со сторонниками первой концепции рассмотрение сбалансированности доходов и расходов бюджета как самоцели экономической политики. Но если в первом случае баланс достигался бы ежегодно, то во втором он обеспечивается в рамках каждого данного делового цикла.

Достоинством такой концепции выступает сочетание сбалансированности бюджета и антициклического регулирования экономики.

Вспомним понятие циклов.

В действительности экономика развивается не по прямой линии (тренду), характеризующей экономический рост, а через постоянные отклонения от тренда, через спады и подъемы. Экономика развивается циклически. Экономический (или деловой) цикл (business cycle) представляет собой периодические спады и подъемы в экономике, колебания деловой активности. Эти колебания нерегулярны и непредсказуемы, поэтому термин «цикл» достаточно условный. Выделяют две экстремальные точки цикла: 1)точку пика (peak),соответствующую максимуму деловой активности; 2) точку дна (trough), которая соответствует минимуму деловой активности (максимальному спаду).

Существует и другой подход, при котором в экономическом цикле выделяют четыре фазы, но не выделяются экстремальные точки, так как предполагается, что когда экономика достигает максимума или минимума деловой активности, то некоторый период времени находится в этом состоянии: 1) I фаза – бум (boom), при котором экономика достигает максимальной активности. Это период сверхзанятости (экономика находится выше уровня потенциального объема производства, выше тренда) и инфляции. (Вспомним, что когда в экономике фактический ВВП выше потенциального, то это соответствует инфляционному разрыву). Экономика в этом состоянии носит название «перегретой» («overheated economy»); 2) П фаза – спад (recession или slump). Экономика постепенно возвращается к уровню тренда (потенциального ВВП), уровень деловой активности сокращается, фактический ВВП доходит до своего потенциального уровня, а затем начинает падать ниже тренда, что приводит экономику к следующей фазе – кризису; 3) Ш фаза – кризис (crisis) или стагнация (stagnation). Экономика находится в состоянии рецессионного разрыва, поскольку фактический ВВП меньше потенциального. Это период недоиспользования экономических ресурсов, т.е. высокой безработицы; 4) IV фаза – оживление или подъем. Экономика постепенно начинает выходить из кризиса, фактический ВВП приближается к своему потенциальному уровню, а затем превосходит его, пока не достигнет своего максимума, что вновь приведет к фазе бума.

Причины экономического цикла

Главная проблема при реализации концепции бюджета, балансируемого на циклической основе: продолжительность и глубина спадов и подъемов в различных воспроизводственных циклах заметно отличаются. И в случае, если спад масштабнее подъема, возможно накопление циклического дефицита государственного бюджета.

Решение этих задач означало бы нахождение оптимального для каждого данного этапа размера бюджетного дефицита. И коль скоро дефицит (хотя и в своих оптимальных параметрах) возник, правительству приходится находить способы его покрытия. Подобных способов существует несколько, но каждый из них способен привести к инфляции - хотя различными темпами и с различным временным лагом.

В литературе обычно обращается внимание на неизбежные инфляционные последствия бюджетного дефицита. Однако следует учитывать, что прямой связи между ними все же не существует. Опыт 80-х гг. свидетельствует о том, что огромные бюджетные дефициты сохраняются в условиях снижения темпов инфляции. Будет или не будет ускоряться инфляция в результате роста бюджетного дефицита, зависит от методов покрытия бюджетного дефицита, а также от степени использования производственных возможностей в экономике страны.

Способы покрытия бюджетного дефицита:

1)Монетизация дефицита государственного бюджета, то есть его финансирование за счет эмиссии новых денег.

Данный способ используется в странах, где Центральный банк страны не имеет достаточной самостоятельности в проведении своей денежно-кредитной политики. При этом нарастание денег в обращении не связано с расширением реальной товарной массы, и становится неизбежным несоответствие между совокупным спросом и совокупным предложением, быстро порождающее инфляцию. Население в результате этого облагается неким «инфляционным налогом», представляющим собой метод изъятия его денежных средств путем увеличения предложения денег для финансирования бюджетного дефицита. В результате роста денежного предложения деньги, находящиеся на руках у населения, обесцениваются. Если же потребители хотят иметь то же реальное количество денег, они вынуждены меньше тратить. То есть фактически они подвергаются дополнительному налогообложению. Налогообложение с помощью инфляции представляет собой метод, используемый многими развивающимися странами для оплаты государственных расходов, поскольку другие средства налогообложения оказываются здесь малоэффективными. Правда, всегда существует некий предел таких эмиссионных доходов государства: по мере ускорения инфляции выгоды последнего становятся все менее заметными по сравнению с потерями от роста цен (включая и наращивание затрат на эмиссию денег).

Кроме сбора инфляционных налогов, правительство может покрывать бюджетный дефицит за счет займов - как у частного сектора, так и у центрального банка.

2) Займы правительства (министерства финансов) в Центральном банке, использование государственного кредита как главного способа покрытия дефицита бюджета (когда правительство выступает в роли заемщика). Это так называемое денежное финансирование бюджетного дефицита.

При оценке последствий такого способа покрытия бюджетного дефицита нельзя не вспомнить, что государственный кредит существенно отличается от кредита частного. Последний обычно направляется на производственные цели (у нас, впрочем, это происходит далеко не всегда: неясность коммерческих перспектив, отсутствие строго определенных прав собственности побуждает многих руководителей и частных фирм направлять преобладающую часть кредитных ресурсов на зарплату и выплату прежних своих долгов - в том числе и задолженности по налогам). Выплата процента при этом обеспечивается за счет прироста стоимости в процессе производства.

Государственный же кредит, направляемый правительством на покрытие бюджетного дефицита, не связан с производственной деятельностью, а процент по нему выплачивается главным образом за счет налоговых поступлений в бюджет без какого-либо прироста стоимости. Инфляционный процесс и в этом случае неизбежен, хотя и более медленными темпами и в более цивилизованных формах: правительство, возвращая с процентом прежние долги центральному банку, обычно испытывает острую необходимость в новых кредитах.

3) Для покрытия дефицита используется выпуск государственных займов, которые осуществляются в форме продажи казначейских векселей (долговых обязательств правительства, выдаваемых на срок до одного года) или казначейских облигаций (обязательств на срок более одного года). Тем самым привлекаются в бюджет временно свободные денежные средства уже не государства, а частного сектора - домохозяйств, банков, страховых, промышленных компаний, а также иностранных экономических субъектов.

Иначе говоря, долговые обязательства размещаются правительством везде, кроме Центрального банка своей страны. На своих аукционах министерство финансов продает облигации частному сектору, тем участникам, которые предлагают наибольшую цену. При этом кредитоспособные правительства обычно имеют возможность продавать свои долговые обязательства не только на внутреннем рынке, но и на международных рынках капитала. Например, правительство США регулярно продает казначейские векселя японским инвесторам. И российское правительство в последнее время стало реализовывать часть своих обязательств в других странах - «еврооблигации».

В прошлом, когда на государство возлагалась задача сохранения номинальных процентных ставок, финансирование бюджетного дефицита приводило к росту денежной массы. В настоящее же время процентная ставка больше не поддерживается на неизменном уровне. А потому государственное казначейство, эмитируя новые ценные бумаги с целью финансирования бюджетного дефицита, увеличивает спрос на ограниченное количество денежных ресурсов, что приводит к увеличению рыночных ставок процента по кредитным операциям. Часть заемщиков, которым новые процентные ставки оказываются не под силу, вытесняются с финансовых рынков. Сокращение частных инвестиций приводит к падению темпов роста и снижению уровня жизни будущих поколений. Не имея - в отличие от частных фирм - ограничений в уровне процентной ставки, выигрывая борьбу за свободные денежные средства, государство провоцирует через замедление роста совокупного предложения и ускорение инфляции.

В мировой экономической науке данное явление называется эффектом вытеснения частного спроса на инвестиции государственным спросом.

Отвлечение свободного капитала в сферу государственных финансов (эффект вытеснения) происходит по 2 основным направлениям – с соответствующими последствиями для национальной экономики:

1) повышение налоговых ставок в ходе борьбы за бездефицитный бюджет означает прямое изъятие денежных средств у потенциальных частных инвесторов, сокращает объем потребительских и инвестиционных расходов - предопределяя экономический спад;

2) покрытие дефицита бюджета государственными долговыми обязательствами и повышение нормы процента по ним также снижает инвестиционную активность (в том числе и из-за снижения курсов ценных бумаг). Ведущим способом предотвращения грядущего инвестиционного кризиса становится в этом случае усиленная эмиссия денег Центральным банком для нейтрализации влияния государственного финансирования на рынок капитала и снижения ставки процента за кредит.

Как видим, денежное и долговое финансирование дефицита бюджета оказывают весьма различное воздействие на экономику. Финансирование дефицита за счет займов у частного сектора повышает процентную ставку, снижает инвестиции и оказывает относительно нейтральный эффект на цены и совокупный спрос. Денежное же финансирование дефицита сокращает процентную ставку, увеличивает частные инвестиции, повышает цены и совокупный спрос.

Важнейшими среди них являются давление центрального банка на процентную ставку и использование иностранного капитала для целей инвестирования в национальную экономику.