Государственное регулирование вопросов профилактики алкоголизма

Так, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351, указывает распространенность алкоголизма в качестве одной из причин высокой смертности граждан трудоспособного возраста, а следовательно – и низкой продолжительности жизни населения. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, массовое распространение алкоголизма названо одной из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации наряду с возникновением масштабных эпидемий и пандемий, массовым распространением ВИЧ-инфекции, туберкулеза, повышением доступности психоактивных и психотропных веществ.

Еще в 2009 году, открывая совещание о мерах по снижению потребления алкоголя, проведенное 12 августа 2009 года в Сочи, Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что алкоголизм приобрел в России характер национального бедствия. По итогам совещания в соответствии с поручением Президента РФ от 10.09.2009 № Пр-2426 была разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Данная концепция определяет цели, задачи и механизмы реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Реализация ее направлена на снижение объемов потребления населением алкогольной продукции, в том числе слабоалкогольных напитков, пива и напитков, изготавливаемых на его основе (далее - алкогольная продукция), улучшение демографической ситуации в стране, увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, формирование стимулов к здоровому образу жизни.

Однако, признавая значение указанных документов, следует отметить, что для осуществления полномасштабной и эффективной антиалкогольной политики на национальном уровне представляется необходимой разработка и принятие единого федерального закона, достаточно четко и жестко регулирующего вопросы не только производства и реализации алкогольных напитков, но и национальных ограничений в данной сфере, а также вопросы профилактической и реабилитационной помощи алкоголезависимым. Такого закона в Российской Федерации до настоящего времени нет, следовательно, отсутствуют и единые подходы и требования к регулированию указанных вопросов в различных регионах.

Базовым законом по регулированию алкогольной сферы является Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ). Однако из 26 его статей ограничениям и запретам в сфере розничной реализации и потребления алкогольной продукции посвящена лишь одна. Даже такие целеполагания как защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан появились в статье 1 данного закона лишь в 2011 году… Для сравнения можно привести преамбулу закона «О торговле алкогольными напитками», действующего в Норвегии: «Целью регулирования импорта алкогольных напитков и торговли ими в соответствии с настоящим законом является максимально возможное уменьшение вреда для общества и отдельного человека, к которому может привести употребление алкогольных напитков. С этой целью закон призван ограничить потребление алкогольных напитков»¹.

Одним из существенных недостатков Федерального закона № 171-ФЗ эксперты считают то обстоятельство, что из сферы его регулирования полностью выведено решение важнейших аспектов, формирующих в стране алкогольную угрозу, – реализация алкогольных суррогатов медицинского и парфюмерного назначения, а также самогоноварения¹. Так, в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона № 171-ФЗ, его действие не распространяется на:

− деятельность физических лиц, производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт;

− обращение лекарственных средств, содержащих этиловый спирт, зарегистрированных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и включенных в государственный реестр лекарственных средств, за исключением производства, оборота и (или) использования этилового спирта по фармакопейным статьям;

− деятельность аптечных организаций, связанную с изготовлением и отпуском лекарственных препаратов (в том числе гомеопатических лекарственных препаратов), содержащих этиловый спирт и изготавливаемых по рецептам на лекарственные препараты и в соответствии с требованиями медицинских организаций;

− деятельность организаций, связанную с обращением лекарственных препаратов для ветеринарного применения, содержащих этиловый спирт и прошедших государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти, и производством, оборотом парфюмерно-косметической продукции, содержащей этиловый спирт и прошедшей государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти.

Кроме того, некоторые ограничения на реализацию алкоголя, установленные статьей 16 Федерального закона № 171-ФЗ, носят не вполне исчерпывающий и последовательный характер. Так, пункт 2 указанной статьи запрещает розничную продажу алкогольной продукции на оптовых и розничных рынках, на вокзалах и в аэропортах, однако указанный запрет не распространяется на реализацию алкоголя крепостью не более 16,5% при оказании услуг общественного питания. Следует отметить, что данное положение с практической точки зрения может повлечь за собой возникновение риска теневой продажи алкогольной продукции большей крепости. Вместе с тем представляется не вполне соответствующим антиалкогольной политике отсутствие запрета на реализацию алкогольной продукции, в том числе крепких спиртных напитков (ром, виски, коньяк, водка и др.), на борту воздушного судна. При этом реализация ее, исходя, например, из меню мини-бара, предлагаемого пассажирам авиакомпанией «Нордавиа», осуществляется в том числе и в потребительской таре большого объема – 500 мл, 375 мл. Тем самым непосредственно на борту воздушного судна практически создаются условия для потребления алкоголя в значительных объемах, влекущих за собой состояние сильного алкогольного опьянения и как следствие – повышенную вероятность правонарушений, являющихся угрозой не только соблюдению прав других пассажиров и членов экипажа, но и их здоровью и жизни.

Вопросы профилактики алкоголизма отчасти регулируются и Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон «О рекламе»), статьей 21 которого установлены требования к содержанию и размещению рекламы алкогольной продукции. В частности, пунктом 2 указанной статьи запрещено размещение рекламы алкогольной продукции в периодических печатных изданиях, теле- и радиопрограммах, сети «Интернет», транспортных средствах, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях, на рекламных конструкциях. Однако Федеральным законом от 21.07.2014 № 235-ФЗ в Федеральный закон «О рекламе» были внесены изменения, которыми сняты ограничения для рекламы пива и напитков, изготавливаемых на его основе, при трансляции в прямом эфире или в записи спортивных соревнований по телеканалам, а также для рекламы пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в периодических печатных изданиях. Инициаторы внесения указанных изменений аргументировали их «мировой практикой спонсирования пивоваренными компаниями профессиональных спортивных мероприятий», «многолетним успешным опытом сотрудничества пивных брендов с международными спортивными ассоциациями», а также необходимостью обеспечить выполнение обязательств, взятых на себя Российским Футбольным Союзом в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года.

Однако, по мнению экспертов, ссылка на обязательства Российской Федерации, принятые в связи с проведением в 2018 году чемпионата мира по футболу, представляется в данном случае не вполне оправданной, поскольку соответствующие нормы уже содержатся в Федеральном законе от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Кроме того, внесенные изменения необоснованно расширили данные обязательства, отменив запрет на рекламу пива для всех пивоваренных компаний (хотя из партнеров FIFA пивоваренной компаний является только один) и на более продолжительный период – с 1 января 2015 по 31 декабря 2018 года¹. Нельзя не признать, что позиция авторов указанных изменений, внесенных в Федеральный закон «О рекламе», противоречит заявленному руководством страны курсу на деалкоголизацию российского общества.

Следует отметить, что вопросы профилактики алкоголизма, борьбы с его распространением и минимизации негативных последствий его потребления остаются в компетенции субъектов Российской Федерации. Однако, учитывая распространенность алкоголизма в стране в целом и его негативные последствия в общенациональном масштабе, отсутствие единого федерального закона в этой сфере существенно снижает эффективность государственной антиалкогольной политики.

В Архангельской области соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления определены областным законом от 28.06.2010 № 182-14-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». Данным законом установлен и минимальный размер оплаченного уставного капитала организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, – не менее 100 тысяч рублей, а также закреплено право Правительства Архангельской области в соответствии с положениями Федерального закона № 171-ФЗ вводить дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции.

Следует отметить, что в 2012 году Архангельская область стала первым регионом России, попытавшимся ввести полный запрет на реализацию на территории Архангельской области спиртных напитков с содержанием этилового спирта от 0,5% до 9%, винных напитков крепостью от 1,5 до 9%, а также пивных коктейлей. Соответствующие положения были установлены областным законом от 04.06.2012 № 487-31-ОЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 7 областного закона «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». Однако указанные нормы областного закона были оспорены в Архангельском областном суде, который решением от 07.08.2012 признал региональный «антиалкогольный» закон противоречащим федеральному законодательству, поскольку «запрет на розничную продажу отдельных видов алкогольной продукции с ограничением по содержанию этилового спирта не соответствует требованиям федерального законодательства, является превышением предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в рассматриваемой сфере государственного регулирования». По мнению суда, закрепленная в пункте 5 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ норма, позволяющая субъекту Российской Федерации установить дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции и даже полный запрет на нее, не допускает возможность введения в субъекте Российской Федерации запрета на розничную продажу отдельных напитков, относящихся к алкогольной продукции. Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев апелляционную жалобу на решение Архангельского областного суда, направленную Архангельским областным Собранием депутатов и Губернатором Архангельской области, поддержал позицию Архангельского областного суда и определением от 21.11.2012 № 1-АПГ12-14 оставил его решение от 07.08.2012 без изменения.

Таким образом, отсутствие норм федерального законодательства приводит к соответствующей правоприменительной практике, когда в качестве приоритетов рассматриваются «свобода торговли» и «свобода предпринимательства» в ущерб здоровью нации и праву человека на жизнь, здоровье и безопасность, которые государство обязано защищать всеми доступными ему способами.

В связи с этим в декабре 2012 года Архангельское областное Собрание депутатов внесло на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроект о внесении изменений в Федеральный закон № 171-ФЗ, позволяющих органам государственной власти субъектов РФ устанавливать запрет на розничную продажу отдельных видов алкогольной продукции. В пояснительной записке авторы законопроекта обосновывали необходимость данных изменений тем, что они позволят установить запрет на популярные среди молодежи и подростков слабоалкогольные напитки, употребление которых способствует раннему приобщению к алкоголю и увеличивает риск развития алкоголизма в несколько раз. Отнесение к компетенции субъектов РФ установления полного запрета на розничную продажу отдельных видов алкогольной продукции будет способствовать снижению объемов потребления населением алкогольной продукции. Однако законопроект не получил поддержки ни Правительства РФ, ни Комитета Государственной Думы по охране здоровья, направивших на него отрицательные заключения, и решением Комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству авторам законопроекта было предложено доработать его текст.

Нельзя не отметить, что в декабре 2012 года ряд молодежных общественных объединений, в том числе совет по делам молодежи при Губернаторе Архангельской области, Молодежный совет Архангельска, Ассоциация студенческих объединений САФУ имени М.В. Ломоносова, инициативная группа «Архангельск за здоровый образ жизни», выступили с инициативой запрета розничной продажи на территории Архангельской области алкогольных напитков (в том числе энергетических и тонизирующих) крепостью до 9%. Для этих целей было предложено провести сбор подписей жителей Архангельской области в поддержку данной инициативы молодежных общественных объединений. Данное предложение было поддержано исполнительными органами государственной власти Архангельской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области.

С 4 февраля по 11 июня 2013 г. в Архангельской области прошла областная акция по сбору подписей среди населения в поддержку предложенного запрета, в ходе которой было собрано порядка 90 тысяч подписей жителей региона старше 18 лет. Фактически в акции приняли участие более 10% от всех совершеннолетних граждан, проживающих на территории Архангельской области.

Вместе с тем право на жизнь предполагает не только непосредственно действующий запрет на произвольное лишение жизни государством и любыми другими субъектами, но и позитивную ответственность государства за защиту жизни индивида. Эта ответственность, которую несет государство как гарант права на жизнь, определяет смысл и содержание законодательной деятельности всех уровней публичной власти. Таким образом, само признание такой ценности в качестве конституционной и отнесенной к высшим ценностям диктует максимально широкие контуры государственных обязанностей по защите жизни. В них вписывается обеспечение всей системы конституционных гарантий, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на устранение рисков для жизни, возникающих в том числе вследствие неблагоприятных социально-правовых условий.

Необходимо отметить, что ограничениям времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Архангельской области уделяется особое внимание. С этой целью было принято постановление Правительства Архангельской области от 05.06.2012 № 222-пп «Об установлении дополнительных ограничений времени, мест и условий розничной продажи алкогольной продукции на территории Архангельской области». Указанным постановлением на территории Архангельской области был установлен общий запрет розничной продажи алкогольной продукции с 21 до 10 часов (на федеральном уровне запрет на розничную продажу алкогольной продукции действует с 23 до 8 часов). В отдельно определенные дни – дни проведения выпускных мероприятий в общеобразовательных учреждениях, День знаний, Международный день защиты детей, День молодежи – установлен дополнительный запрет на розничную продажу алкогольной продукции с 13 часов. При этом даты проведения выпускных мероприятий устанавливаются постановлениями местных администраций муниципальных районов и городских округов Архангельской области не позднее, чем за 10 дней до дня проведения указанных мероприятий. Местные администрации должны информировать организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, о датах проведения выпускных мероприятий не позднее чем за 3 дня до их проведения путем публичного размещения указанных постановлений. Кроме того, запрещена розничная продажа алкогольной продукции на территориях набережных, парков, скверов, пляжей и иных зон рекреационного назначения, а также торговыми объектами, расположенными в нежилых помещениях жилого дома, вход для покупателей в которые организован со стороны того же фасада жилого дома, на котором расположен подъезд. Запрещена также розничная продажа алкогольной продукции за 2 часа до начала проведения, во время проведения и в течение 1 часа после окончания массовых мероприятий в местах их проведения (в том числе на объектах проведения массового мероприятия). При этом все установленные ограничения и запреты не распространяются на реализацию алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Следует отметить, что несмотря на предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия для решения этого вопроса, подобные ограничения и запреты введены далеко не во всех субъектах Российской Федерации, что указывает на особое внимание, уделяемое Правительством Архангельской области вопросу профилактики алкоголизма. Результативность принимаемых в регионе ограничительных мер подтверждается и статистическими данными. Так, по данным областного центра гигиены и эпидемиологии, приводимым в сообщении пресс-службы Губернатора и Правительства Архангельской области¹, в мае-июне 2014 года число алкогольных отравлений среди детей и подростков по сравнению с прошлым годом снизилось в 2,6 раза.

В то же время региональная нормативная правовая база в части установления ограничений и запретов на реализацию алкогольной продукции может быть усовершенствована. Так, УМВД России по Архангельской области (далее – УМВД) с учетом опыта других субъектов РФ в августе 2013 года были сформированы предложения о распространении ограничений на реализацию алкогольной продукции на розничную продажу алкогольной продукции, на оказание услуг общественного питания в местах оказания таких услуг менее 20 посадочных мест. Это предложение обосновано тем, что в стремлении обойти действующие в настоящее время ограничения в местах розничной торговли их владельцами устанавливается минимальное количество столов и стульев и таким образом им придается статус объекта общественного питания².

Следует отметить, что подобные ограничения в ряде субъектов РФ введены. Так, постановлением Правительства Тульской области от 11.04.2012 № 136, в качестве дополнительного ограничения розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания установлено наличие в зале обслуживания менее 6 столов и 24 посадочных мест, оборудованных для обслуживания потребителей.

Анализ региональной нормативной правовой базы показывает, что в других субъектах РФ введены и иные ограничения на розничную продажу алкогольной продукции:

– запрет либо ограничение на розничную продажу алкогольной продукции на вынос (для потребления не на месте покупки) при оказании услуг общественного питания (постановление Губернатора Новосибирской области от 21.12.2011 № 332; закон Удмуртской Республики от 04.10.2011 № 44-РЗ; постановление Правительства Кировской области от 05.02.2014 № 247/81, постановление Администрации Псковской области от 15.01.2013 № 8 и др.);

– запрет на розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания в случае отсутствия в помещении предприятия общественного питания туалета и раковины для мытья рук посетителей (постановление Правительства Ивановской области от 24.02.2014 № 53-п);

– дополнительные ограничения на розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания в зависимости от типа предприятий общественного питания в соответствии с Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 50762-2007 «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания» и места их размещения (постановление Правительства Ивановской области от 24.02.2014 № 53-п, постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 14.11.2012 № 481 и др.).

Поскольку причинами массовой алкоголизации является сложная совокупность различных по содержанию и значимости условий и факторов, для позитивных изменений в данной сфере недостаточно лишь административно-запретительных мер, необходимо комплексное воздействие на всю совокупность этих условий и факторов. Особое значение здесь приобретают вопросы профилактики алкоголизма и социальной реабилитации алкоголезависимых лиц. В Архангельской области вопросы профилактики алкоголизма регламентируются областными законами от 22.04.2013 № 657-39-ОЗ «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании в Архангельской области» (далее – Областной закон о профилактике алкоголизма) и от 28.04.2012 № 460-30-ОЗ «О профилактике правонарушений в Архангельской области».

Областным законом о профилактике алкоголизма сформулированы основные ее задачи, в том числе: прекращение роста и снижение потребления алкогольной продукции; развитие системы раннего выявления лиц группы риска; оказание специализированной медицинской помощи больным алкоголизмом с последующей их реабилитацией и др. Полномочиями по осуществлению профилактики наделены различные органы государственной власти Архангельской области в зависимости от сферы своей компетенции. Поскольку алкоголизм является заболеванием, требующим серьезного профессионального вмешательства, наиболее значительная роль в его профилактике должна принадлежать министерству здравоохранения Архангельской области. В связи с этим Областным законом о профилактике алкоголизма закреплена достаточно широкая компетенция министерства, включающая в себя в том числе организацию обследования, консультирования, диагностики, лечения и медико-социальной реабилитации больных алкоголизмом в государственных учреждениях здравоохранения Архангельской области; организацию выявления лиц, злоупотребляющих алкогольной продукцией; содействие внедрению современных методов лечения и медико-социальной реабилитации больных алкоголизмом и др.

Не менее широкими полномочиями Областной закон о профилактике алкоголизма наделил и министерство труда, занятости и социального развития Архангельской области (далее – Минтрудсоцразвития АО). К ним отнесены, в частности, организация в пределах своей компетенции мероприятий по социальной реабилитации больных алкоголизмом в государственных учреждениях социального обслуживания Архангельской области; открытие в таких учреждениях специализированных отделений, осуществляющих мероприятия по социальной реабилитации лиц, прошедших курс лечения от алкоголизма, и др.

К полномочиям министерства по делам молодежи и спорту Архангельской области (далее – Минспорт АО) Областным законом о профилактике отнесено организационно-методическое обеспечение и координация деятельности молодежных и детских общественных объединений, волонтерского движения, направленной на предупреждение потребления алкогольной продукции; организация конкурсов социальных проектов по профилактике, оказание содействия в реализации проектов, победивших в конкурсах; разработка и реализация проектов, организация семинаров, тренингов, направленных на профилактику алкоголизма, и др.

Однако следует отметить, что анализ положений Областного закона о профилактике алкоголизма с учетом опыта других субъектов Российской Федерации показывает, что при его разработке и принятии ряд аспектов профилактики остался за пределами законодательного регулирования. Так, например, в Областном законе о профилактике алкоголизма не определено, что включает в себя понятие мониторинга злоупотребления алкогольной продукцией и потребления токсических веществ; не отражена такая задача профилактики алкоголизма, как выявление и устранение причин и условий, способствующих его распространению; в полномочиях Минздрава АО не предусмотрено прогнозирование степени распространенности среди различных слоев населения алкоголизма, что позволило бы прогнозировать потребность в оказании наркологической помощи; создание консультативно-профилактических центров по вопросам профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании; полномочиями Минобрнауки АО не предусмотрено развитие сети учреждений дополнительного образования, обеспечивающих максимальный охват различными формами дополнительного образования детей из «группы риска» и др. (соответствующие положения содержатся в законе Ульяновской области от 01.08.2008 № 123-ЗО «О профилактике алкоголизма, незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании и токсикомании на территории Ульяновской области»; законе Пермской области от 10.03.2000 № 837-128 «О профилактике алкоголизма, наркомании, токсикомании на территории Пермского края»; законе Республики Мордовия от 04.02.2009 № 11-З «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании в Республике Мордовия»; законе Краснодарского края от 25.10.2005 № 937-КЗ «Об основных направлениях профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Краснодарского края»; законе Республики Башкортостан от 15.07.2005 № 202-з «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании в Республике Башкортостан» и др.). Следует также отметить, что в областном законе «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании в Архангельской области» не нашли отражения вопросы проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения в государственных учреждениях здравоохранения Архангельской области.

Меры по профилактике алкоголизма, имея огромное самостоятельное значение, одновременно являются одним из основных направлений деятельности по профилактике правонарушений, что закреплено областным законом «О профилактике правонарушений в Архангельской области» (далее – Областной закон о профилактике правонарушений). В частности, к полномочиям Минздрава АО по профилактике правонарушений данный закон относит пропаганду и формирование здорового образа жизни, в том числе негативного отношения к употреблению алкогольной и спиртосодержащей продукции; медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; диагностику, стационарное и амбулаторное лечение, диспансерное наблюдение, медико-социальную реабилитацию лиц, страдающих психическими расстройствами, наркологическими заболеваниями и поведенческими нарушениями.

Статьей 34 Областного закона о профилактике правонарушений установлены пути осуществления профилактики алкоголизма и правонарушений, связанных с незаконным оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции: организация мониторинга потребления алкогольной и спиртосодержащей продукции и оценки эффективности государственной политики в этой сфере; создание реабилитационных и психологических центров по профилактике алкоголизма, а также подготовки специалистов-психологов для указанных центров; снижение доступности алкогольной продукции и др.