Бланк Заключение по результатам контрольного мероприятия

Счетной палате Российской Федерации

(протокол от __августа 2017 г. № _ (_), п.*)

2017 год

1. 
   Общие положения.
   

ФОМС в 2016 году как участник бюджетного процесса (статьи 152 и 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации) осуществлял свою деятельность на основании Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 365-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год» (в редакции от 19 декабря 2016 года) (далее - Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год», Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 365-ФЗ, Закон о бюджете Фонда на 2016 год), Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (с изменениями) (далее - Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»), Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» (с изменениями) (далее - Устав ФОМС), постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1060 «Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования» (с изменениями) и других нормативных правовых актов.

ФОМС является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. В соответствии с пунктом 17 Устава ФОМС управление ФОМС осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - председателем ФОМС.

Персональный состав правления был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2015 г. № 493-р в количестве 11 человек под председательством Министра здравоохранения Российской Федерации В.И. Скворцовой. Председатель Фонда Н.Н. Стадченко входит в состав правления ФОМС по должности. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2016 г. № 2638-р в состав правления ФОМС внесены изменения.

В 2016 году было проведено четыре заседания правления ФОМС (результаты заседаний оформлены протоколами от 20 июня 2016 г. № 1, от 3 ноября 2016 г. № 2, от 26 декабря 2016 г. № 3, от 27 декабря2016 г. № 4). В соответствии с пунктом 19 Устава ФОМС заседание правления Фонда считается правомочным, если в нем участвуют не менее 2/3 членов правления, то есть 7 человек. Решение правления принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов правления.

В ходе анализа деятельности правления ФОМС установлены факты, свидетельствующие о формальном подходе к проведению заседаний правления ФОМС, об отсутствии текущего контроля со стороны правления за деятельностью Фонда, о неправомочности решений ряда заседаний правления ФОМС в связи с присутствием на заседаниях менее 2/3 членов правления ФОМС, что искажает правовую природу коллегиального органа публичной власти, подрывает принцип правовой определенности.

Так, члены правления ФОМС Гашкина С.А., Кришталь Д.М., Хор Г.Я., Юргенс И.Ю., Дорофеев С.Б, Казаковцев О.А и Петрушкин Н.В. не присутствовали ни на одном заседании правления ФОМС в 2016 году. Установлено, что данные члены правления ФОМС, как правило, доверяли свой голос председателю Фонда Стадченко Н.Н. в связи с невозможностью принять участие в заседании правления ФОМС, что подтверждается представленными доверенностями.

Таким образом, на первом заседании правления ФОМС присутствовало 4 действующих члена правления, на втором – 2, на третьем и четвертом – по 6 соответственно.

Протоколом заседания правления ФОМС от 5 ноября 1998 г. № 1 утверждено Положение о правлении Федерального фонда обязательного медицинского страхования, однако после вступления в силу Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и принятия изменений в Устав ФОМС, Положение о правлении ФОМС должно было решением правления ФОМС признано утратившим силу, как противоречащее законодательным и нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу, но такого решения по состоянию на момент проведения контрольного мероприятия принято не было.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре органов исполнительной власти» (с изменениями) координация деятельности ФОМС возложена на Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Порядок организации плановых проверок деятельности Фонда утвержден приказом Минздрава России от 13 июня 2013 г. № 376н «Об организации плановых проверок деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования». Однако в ходе проведения контрольного мероприятия было установлено, что данные проверки в 2015 - 2016 годах Минздравом России не проводились.

2. Общая характеристика исполнения Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 365-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год».

Исполнение бюджета Фонда в 2016 году осуществлялось в экономических условиях, характеризующихся снижением динамики экономического развития, повышенным уровнем инфляции, ростом безработицы и снижением фонда заработной платы.

В соответствии с данными Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, представленный Минэкономразвития России, оценочный показатель фонда заработной платы за 2016 год составил 19 565 млрд. рублей, что на 1,7 % ниже, чем прогнозный показатель фонда заработной платы, на основании которого рассчитывались параметры бюджета Фонда на 2016 год (19 903 млрд. рублей в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, представленный Минэкономразвития России от 26 октября 2015 года).

2.2. Бюджет ФОМС на 2016 год, утвержденный Федеральным законом от 14 декабря 2015 г. № 365-ФЗ, сформирован в программной структуре расходов на основе двух государственных программ Российской Федерации - «Развитие здравоохранения» и «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Согласно представленному отчету об исполнении бюджета ФОМС за 2016 год и по результатам проверок Счетной палаты Российской Федерации, установлено:

общий объем доходов бюджета ФОМС составил 1 657 619,6 млн. рублей, или 99,76 % объема доходов, утвержденного Законом о бюджете Фонда на 2016 год (1 661 679,67 млн. рублей), в том числе за счет межбюджетных трансфертов, полученных из федерального бюджета, в сумме 25 441,1 млн. рублей;

общий объем расходов бюджета ФОМС составил 1 590 150,9 млн. рублей, или 99,7 % общего объема расходов, утвержденного Законом о бюджете Фонда на 2016 год (1 594 890,6 млн. рублей), в том числе межбюджетные трансферты, переданные бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации, в сумме 17 818,9 млн. рублей;

фактический профицит бюджета ФОМС составил 67 468,7 млн. рублей, то есть превысил установленный Законом о бюджете Фонда на 2016 год (66 789,1 млн. рублей) на 679,6 млн. рублей, что связано в основном с неполным освоением отдельных видов расходов бюджета Фонда в 2016 году.

В соответствии с частью 1 статьи 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации Фонд направил в Минздрав России письмом от 7 апреля 2017 г. № 4182/_21-1/и проект федерального закона «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2016 год» и материалы к нему для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. В свою очередь Минздрав России направил указанный документ в Правительство Российской Федерации, которое письмом от 31 мая 2017 г. № 3709п-П12 направило проект федерального закона «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2016 год» и материалы к нему в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Следует отметить наличие некорректных данных, сформированных Фондом и отраженных в Справке об исполнении расходов бюджета ФОМС за 2016 год, являющейся приложением к пояснительной записке к проекту федерального закона «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2016 год», направленном в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в части процента кассового исполнения Закона о бюджете Фонда на 2016 год по расходам по разделу 07 00 «Образование», подразделу 07 05 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации». Так, в Справке указан процент кассового исполнения 97,9 %. Фактически, исходя из бюджетных назначений в сумме 12,59 млн. рублей и кассового исполнения в сумме 9,9 млн. рублей, процент кассового исполнения составляет 78,6 %.

В данной связи материалы к проекту федерального закона «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2016 год» требуют корректировки.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года включает следующие тезисы, касающиеся функционирования и развития системы обязательного медицинского страхования:

1. С 2016 года российское здравоохранение полностью переходит на страховые принципы, в связи с чем Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить контроль за реализацией страховыми компаниями, работающими в системе обязательного медицинского страхования, обязанности по защите прав пациентов, в том числе при необоснованных отказах в оказании бесплатной медицинской помощи.

2. Существенно наращены объемы высокотехнологичной медицинской помощи, дорогостоящие операции проводятся, в том числе, в ведущих федеральных медицинских центрах и клиниках. Учитывая недофинансирование федеральных медицинских центров и клиник, для их финансирования предлагается создать в системе обязательного медицинского страхования специальную федеральную часть. До внесения необходимых поправок в законодательство предлагается обеспечить бесперебойное финансирование высокотехнологичной медицинской помощи напрямую из федерального бюджета.

В части перехода российского здравоохранения на страховые принципы установлено, что в ФОМС были изданы приказы от 24 декабря 2015 г. № 271 «О создании контакт-центров в сфере обязательного медицинского страхования» и от 11 мая 2016 г. № 88 «Об утверждении Регламента взаимодействия участников обязательного медицинского страхования при информационном сопровождении застрахованных лиц на всех этапах оказания им медицинской помощи». Вышеназванные приказы ФОМС не зарегистрированы Минюстом России, не носят нормативного характера и не являются документами, подлежащими обязательному исполнению.

Приказом Минздрава России от 28 июня 2016 года № 423н «О внесении изменений в правила обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 года № 158н, и форму типового договора о финансовом обеспечении ОМС, утвержденную приказом Минздравсоцразвития России от 9 сентября 2011 года № 1030н» были значительно расширены обязанности страховых медицинских организаций (далее – СМО) в области информационного сопровождения застрахованных лиц на всех этапах оказания им медицинской помощи.

При этом принятые Фондом и Минздравом России нормативные правовые акты имеют отрывочный характер и не взаимоувязаны между собой, что отрицательно сказывается на организации обязательного медицинского страхования¹.

В результате в ходе проверки подтверждены факты о различном уровне информирования СМО застрахованных лиц о прохождении профилактических осмотров. Например, в ходе проверки в ТФОМС Самарской области установлено, что численность застрахованных лиц, индивидуально проинформированных АО «СК «Астро-Волга-Мед» о возможности прохождения профилактических мероприятий в медицинской организации, к которой они прикреплены, от общей численности застрахованных лиц, включенных в списки к прохождению 1-го этапа профилактических мероприятий, составляет за первое полугодие 2017 года 67,7 %, ООО СК «Альянс-Мед» - 18,6 %, АО СК «АСКОМЕД» - 52,4 %, филиал ЗАО «МАКС-М» в г. Самаре - 41,4 %.

При этом повторное индивидуальное информирование застрахованных лиц о возможности прохождения профилактических мероприятий в 2017 году осуществлялось только АО «СК «Астро-Волга-Мед».

Телефонный опрос о прохождении профилактических мероприятий проведен лишь двумя СМО (ЗАО «СК «Астро-Волга-Мед», филиал ЗАО «МАКС-М» в г. Самаре) из четырех, включенных в реестр СМО по Самарской области.

В части финансирования высокотехнологичной медицинской помощи установлено, что в соответствии с первоначальной редакцией Закона о бюджете Фонда на 2016 год объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Фонда на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, составлял 96 729,3 млн. рублей. Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 432-ФЗ было произведено уменьшение указанных бюджетных ассигнований на 2 368,3 млн. рублей - до 94 361,0 млн. рублей.

Указанную сумму (94 361,0 млн. рублей) Фонд в 2016 году в полном объеме направил в федеральный бюджет:

в виде иных межбюджетных трансфертов в сумме 88 961,0 млн. рублей на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи федеральными государственными учреждениями, включенными в перечень, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере здравоохранения. Неиспользованные по состоянию на 1 января 2017 года остатки ассигнований в сумме 1 816,9 млн. рублей (2 % перечисленного межбюджетного трансферта) были возвращены в бюджет ФОМС;

в виде иных межбюджетных трансфертов в сумме 5 400,0 млн. рублей на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходов, возникающих при оказании гражданам Российской Федерации высокотехнологичной помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, медицинскими организациями, включенными в перечень, утверждаемый уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Неиспользованный по состоянию на 1 января 2017 года остаток указанного межбюджетного трансферта в сумме 1,18 млн. рублей (0,03 % перечисленного межбюджетного трансферта) был возвращен в бюджет ФОМС.

Кроме того, из бюджета ФОМС в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее – ТФОМС, территориальный фонд ОМС) были направлены иные межбюджетные трансферты в сумме 15 000,0 млн. рублей на дополнительное финансовое обеспечение оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи, включенной в базовую программу ОМС, федеральными государственными учреждениями. В бюджет ФОМС были возвращены неиспользованные по состоянию на 1 января 2017 года остатки межбюджетных трансфертов в объеме 2 465,0 млн. рублей (16,4 % от суммы перечисленных межбюджетных трансфертов), из них остатки, потребность по которым не была подтверждена, составили 1 288,2 млн. рублей (8,6 % от суммы перечисленных межбюджетных трансфертов).

Анализ расходования указанных средств и причины образования на 1 января 2017 года остатков неиспользованных межбюджетных трансфертов изложены в разделе 4.2 Заключения.