Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Следует отметить, что Федеральный закон «О рекламе», принятый в 1995 году, был высоко оценен Европарламентом и рекомендован в качестве образца для разработки подобных законов в других странах.

Новый законопроект № 120079-4 «О рекламе» (далее - законопроект) содержит принципиально новую систему норм, которая учитывает весь положительный предыдущий опыт правового регулирования рекламы и практику применения рекламного законодательства, а также восполняет существующие пробелы правового регулирования рекламной деятельности.

В соответствии со сложившейся судебной практикой применения рекламного законодательства законопроект закрепляет, что его действие не относиться к информации, распространение которой является обязанностью для физических или юридических лиц, в частности на вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера, а также объявления физических и юридических лиц, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Кроме того, действие законопроекта не распространяется на справочно-информационные и аналитические материалы, а также на упоминания о товаре, органично интегрированные в произведение литературы, науки, искусства, которые сами по себе не являются сообщениями рекламного характера.

Законопроект уточняет понятия, используемые в рекламном законодательстве. Законопроектом вводятся понятия «объект рекламирования», «товар», «социальная реклама», «антимонопольный орган». Законопроект уточняет субъектный состав участников правоотношений в сфере рекламной деятельности (рекламодатель, рекламопроизводитель, рекламораспространитель, потребители рекламы и т.д.).

В последнее время широкое распространение получает завуалированная реклама товаров, запрещенных или ограниченных к рекламированию. В этой связи законопроект устанавливает, что предусмотренные им специальные требования и ограничения в отношении рекламы отдельных товаров распространяются также на рекламу средств индивидуализации таких товаров, а так же их изготовителей и продавцов. Исключением являются случаи, когда реклама средства индивидуализации, изготовителя или продавца явно не относится к товару, в отношении которого установлены соответствующие требования и ограничения.

Законопроект уточняет формы недобросовестной рекламы. Так, проект относит к «недобросовестной» рекламу, которая направлена на продвижение товара, в отношении рекламы которого установлены специальные требования или ограничения, если она осуществляется под видом рекламы другого товара. Реклама, которая является актом недобросовестной конкуренции так же относиться к числу недобросовестной рекламы.

С учетом накопленного опыта регулирования рекламного рынка, проект федерального закона расширяет формы недостоверной рекламы.

Впервые к понятию недостоверной рекламы относится реклама, содержащая не соответствующие действительности сведения об ассортименте и комплектации товара, гарантийных обязательствах изготовителя или продавца товара, а также сведения о результатах исследований и испытаний.

Недостоверной признается так же реклама, которая содержит не соответствующие действительности сведения о предоставлении дополнительных прав, преимуществ или возможностей приобретателю рекламируемого товара, о правилах и сроках проведения стимулирующих мероприятий (мероприятия, условием участия в котором является приобретение определенного товара) и лотерей, а также сведения об изготовителе или продавце рекламируемых товаров.

Законопроект запрещает использовать в рекламе ссылки на одобрение объекта рекламирования государственными или муниципальными органами, либо их должностными лицами, поскольку это способно оказывать негативное воздействие на конкурентные отношения.

Последовательно учитывая необходимость исключения из рекламы элементов пропаганды вредных привычек, не согласующихся со здоровым образом жизни, законопроект запрещает демонстрировать в любой рекламе процессы курения или потребления алкогольных напитков.

В законопроект введена статья о защите несовершеннолетних: вводятся дополнительные ограничения на использование образов детей в рекламе социально опасных товаров, таких как алкоголь, табак, пиво, азартные игры.

В целях защиты потребителей рекламы от возможных злоупотреблений со стороны недобросовестных рекламодателей законопроект впервые устанавливает требования к рекламе товаров при дистанционных способах их продажи.

В законопроекте последовательно раскрывает особенности способов распространения рекламы.

В частности, законопроект конкретизирует требования, предъявляемые к рекламе на телевидении и радио. Так, например, общая продолжительность размещенных в телепрограмме и на радио рекламных передач не может превышать двадцать процентов фактического времени трансляции данной телепрограммы или вещания на радио в течение суток. Также законопроект запрещает рекламу пива в телевизионных программах с 7:00 до 22:00, а на радио - с 9:00 до 24:00.

Кроме того, проект впервые устанавливает требования к распространению рекламы по сетям электросвязи общего пользования, в частности обязательное условие предварительного согласия абонента или адресата на получение рекламы.

В законопроекте сформулированы требования, предъявляемые к рекламе отдельных товаров. Так, уточняются требования, предъявляемые к рекламе оружия, вооружения и военной техники, финансовых услуг и ценных бумаг, алкогольных напитков, пива, табака и табачных изделий. При этом требования, предъявляемые к рекламе табака и табачных изделий, предлагается частично распространить и на рекламу разнообразных курительных принадлежностей.

Законопроектом значительно расширен круг требований, предъявляемых к рекламе лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг. В частности, такая реклама, адресованная неограниченном кругу потребителей, не должна содержать образов медицинских работников, дающих рекомендации к применению, создавать впечатления ненужности обращения к врачу, способствовать созданию у здорового человека впечатления о необходимости применения лекарственного препарата.

Реклама рецептурных лекарственных средств может быть адресована только специальной аудитории и в силу этого может распространяться лишь в печатных изданиях, предназначенных для медицинских или фармацевтических работников, или во время проведения специализированных медицинских или фармацевтических выставок, конференций, семинаров.

Еще более строгие ограничения законопроект предусматривает в отношении рекламы лекарственных средств, содержащих наркотические или психотропные вещества.

Законопроектом впервые вводятся специальные требования, предъявляемые к рекламе биологически активных добавок и детского питания.

Поскольку зачастую реклама биологически активных добавок создает у потребителей искаженное представление о возможном излечении заболеваний, законопроект, в частности, не допускает включение в рекламное сообщение положений, создающих впечатление, что биологически активная добавка является лекарственным средством или обладает лечебными свойствами, и ссылок на конкретные случаи излечения заболеваний.

В отношении рекламы детского питания проект содержит норму, запрещающую представлять детское питание в качестве полноценной замены грудному вскармливанию.

Законопроект впервые устанавливает специальные требования, предъявляемые к рекламе лотерей, игр и пари, а также рекламе услуг по договору пожизненной ренты.

В законопроекте также определяются обязанности рекламодателя и рекламораспространителя в отношении сроков хранения рекламных материалов и предоставления информации подтверждающей соответствие рекламной информации требованиям закона.

В законопроекте большое внимание уделено вопросам деятельности саморегулируемых организаций в области рекламы. При этом основной задачей указанных организаций проект определяет разработку добровольных этических требований к рекламе и обеспечение контроля за их исполнением.

Саморегулируемые организации в области рекламы наделяются также правами по представлению интересов своих членов в их отношениях с органами государственной власти, обжалованию незаконных действий органов государственной власти и местного самоуправления, предъявлению исков о защите интересов своих членов, а также неограниченного круга потребителей рекламы.

Кроме того, саморегулируемые организации в области рекламы смогут более эффективно взаимодействовать с антимонопольными органами в процессе контроля соблюдения рекламного законодательства.

Законопроектом определяется порядок осуществления государственного контроля в области рекламы, а также общие подходы к ответственности субъектов рекламной деятельности за нарушение законодательства о рекламе.

Согласно проекту государственный контроль за соблюдением рекламного законодательства возлагается на антимонопольные органы.

Законопроект определяет полномочия антимонопольного органа по предупреждению и пресечению ненадлежащей рекламы. Раскрывается порядок доступа сотрудников антимонопольного органа к сведениям, необходимым для осуществления функций по контролю за соблюдением законодательства о рекламе. При этом на антимонопольный орган возлагаются обязанности по соблюдению коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны.

В целях обеспечения единства в содержании требований, предъявляемых законодательством к рекламе, антимонопольный орган наделяется правом выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих законодательству о рекламе.

Законопроект дифференцирует ответственность рекламодателя и рекламораспространителя за нарушение законодательства о рекламе, что призвано повысить эффективность административной ответственности за конкретные правонарушения в сфере рекламной деятельности.

Вместе с тем, многие положения проекта, по мнению Торгово-промышленной палаты РФ, могут существенно ухудшить правовое положение потребителей рекламы.

Так, на наш взгляд, неудачным является новое определение рекламодателя, поскольку из его содержания исключено такое понятия как «источник рекламной информации» (физическое или юридическое лицо). Кроме того, в проекте предусматривается прерывание рекламой детских и образовательных телепередач продолжительностью двадцать пять и более минут, что, по нашему мнению, является недопустимым.

Рассмотрение законопроекта «О рекламе» во втором чтении Государственная Дума планирует провести 10 февраля 2006 года.

«Официальный бухучет», как особенность национального законотворчества
В Торгово-промышленной палате Российской Федерации подготовлено заключение на проект федерального закона «Об официальном бухгалтерском учете». Множество откликов и предложений поступило от территориальных ТПП, организаций системы ТПП РФ, аудиторов. Мы приводим лишь общие замечания и предложения по проекту закона.

1. Место органов негосударственного регулирования в системе регулирования бухгалтерского учета согласно проекту представляется достаточно странным, в частности: как следует из проекта закона, органов негосударственного регулирования может быть несколько; любой из них может выполнять техническую работу по подготовке национальных стандартов, но принятие стандарта в итоге зависит только от государственного органа; эти органы могут подготавливать не противоречащие национальным стандартам собственные документы по бухгалтерскому учету, которые могут применяться экономическими субъектами на добровольной основе. Такая система регулирования бухгалтерского учета излишне сложна, и в итоге экономическое сообщество может влиять на правила российского бухгалтерского учета только очень опосредованно. Нам представляется оправданным создание одного негосударственного органа регулирования бухгалтерского учета, обладающего более широкими правами и на работу которого по всем понятным прозрачным механизмам могли бы влиять все заинтересованные стороны – представители бизнеса, науки, аудиторы.

2. Законопроект предусматривает сложную систему нормативных правовых актов, сферы регулирования которых могут пересекаться: различные законы, международные стандарты, национальные стандарты, план счетов, отраслевые стандарты, добровольные стандарты (принимаемые многочисленными негосударственными органами регулирования), неопределенная совокупность документов, принятых до принятия законопроекта. На наш взгляд, необходим единый кодифицированный комплект стандартов финансовой отчетности.

3. В законопроекте предлагается громоздкая и несистематизированная система бухгалтерских правил. Вместо этого, по мнению ТПП РФ, необходим единый комплект стандартов финансовой отчетности (который может содержать специальные правила для отдельных групп организаций) и имеющее более низкую юридическую силу положение по бухгалтерскому учету, регулирующее учетный процесс. Необходимо указать на законодательном уровне, что нормативные правовые акты по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности имеют свой понятийный аппарат, в том числе могут давать определения институтов, понятий и терминов, отличающиеся от их определений в других отраслях законодательства.

4. Важнейшим вопросом защиты прав и интересов пользователей финансовой отчетности является система обеспечения исполнения стандартов. В настоящее время обычной практикой является неисполнение положений по бухгалтерскому учету, поскольку главным предметом проверок и санкций является соблюдение налогового законодательства Российской Федерации. В связи с этим необходимо осуществлять постепенное сближение норм налогового и бухгалтерского законодательства.

5. Проект упраздняет положение о наличии в штате экономического субъекта главного бухгалтера, определённое действующим Федеральным законом «О бухгалтерском учете». Из этого следует, что ответственность за ведение бухгалтерского учёта возлагается исключительно на руководителя экономического субъекта. Считаем, что в предложенном варианте проект отражает реальное состояние экономических субъектов, не имеющих в штате главного бухгалтера, но, одновременно, не отвечает интересам руководителей экономических субъектов, имеющих в штате главного бухгалтера, так как не разделяет ответственности между руководителем и бухгалтером (при его наличии), в связи с чем руководителю экономического субъекта будет необходимо самостоятельно постоянно контролировать ведение бухгалтерского учёта в организации.

В связи с вышеуказанным предлагается рассмотреть вопрос об установлении в проекте возможности самостоятельного определения руководителем экономического субъекта необходимости содержания в штате организации главного бухгалтера. Указанные предложения позволят руководителю самостоятельно определять необходимость наличия работника с солидарной ответственностью за ведение бухгалтерского учёта, или принятия лично всей ответственности на себя.

6. Проект закона нечетко определяет периодичность подготовки отчетности и адреса ее представления, что обязательно будет приводить к разночтениям. Единственное конкретное требование сводится к обязанности предоставлять один экземпляр годовой отчетности органу государственной статистики. Представляется разумным, чтобы закон устанавливал исчерпывающие обязанности экономических субъектов по подготовке и представлению бухгалтерской отчетности.

7. Проект не содержит требования утверждения учётной политики экономического субъекта внутренним органом управления. Из этого следует, что учётная политика может быть разработана любым лицом и не должна утверждаться и/или согласовываться с другими лицами (органами управления экономического субъекта), в связи с чем подобная «учётная политика» не будет носить, на наш взгляд, распорядительный характер в рамках деятельности экономического субъекта. Кроме того, в проекте, в отличие от действующего Федерального закона «О бухгалтерском учете», не определено содержание учётной политики и не дано определения этого понятия, что может вызвать неоднозначный подход у экономических субъектов и у контролирующих органов к выполнению требования проекта о наличии учётной политики. В связи с этим, предлагается внести в проект соответствующие дополнения.

8. В действующем Федеральном законе «О бухгалтерском учете» определено право экономического субъекта, самостоятельно разрабатывать и применять для оформления хозяйственных операций формы первичных учётных документов, по которым не предусмотрены типовые формы.

Предлагается внести подобную норму и в проект закона, так как в настоящее время текст законопроекта не отвечает определённо на следующие вопросы: какими формами первичных документов необходимо пользоваться: разработанными экономическим субъектом, установленными законодательством; возможно ли, при наличии утверждённых подзаконными актами форм первичных документов, экономическому субъекту самостоятельно разрабатывать удобные для себя формы, содержащие необходимую информацию.

ТПП России полагает, что проект федерального закона «Об официальном бухгалтерском учете» требует коренной, существенной переработки, согласования с другими нормативными правовыми актами и международной практикой.

Теперь доходы можно будет определять не только на основании первичных документов, но и на основании других документов, подтверждающих полученные доходы. Доходы от долевого участия в других юридических лицах можно уменьшать на расходы на покупку дополнительных акций тех организаций, от которых налогоплательщик получил дивиденды. Добавлен новый вид доходов, не учитываемых при определении налогооблагаемой прибыли. Это доходы в виде капитальных вложений в форме неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором. Теперь такие улучшения являются амортизируемым имуществом.