Укрепление надлежащего государственного управления государственными активами Руководящие принципы реализации Варшава, июнь 2016

РУКОВОДСТВО ИНТОСАИ 9160

Международные стандарты Высших органов аудита (ИССАИ) выпускаются Международной организацией Высших органов аудита (ИНТОСАИ). Для получения дополнительной информации см. веб-сайт www.issai.org

ИНТОСАИ

Укрепление надлежащего государственного управления государственными активами

Руководящие принципы реализации

Варшава, июнь 2016

Секретариат Комитета по профессиональным стандартам

Rigsrevisionen • Landgreven 4 • Абонентский почтовый ящик 9009 • 1022 Копенгаген K • Дания
(P.O. Box 9009 • 1022 Copenhagen K • Denmark)

Тел.: +45 3392 8400 • Факс: +45 3311 0415 • E-mail: info@rigsrevisionen.dk

ИНТОСАИ


ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ДЛЯ ВСЕОБЩЕГО БЛАГА

Генеральный секретариат ИНТОСАИ – RECHNUNGSHOF

(Счетная палата Австрийской Республики)

DAMPFSCHIFFSTRASSE 2

А-1033 ВЕНА

АВСТРИЯ

АДРЕС ЭЛЕКТРОННОЙ ПОЧТЫ: intosai@rechnungshof.gv.at;

САЙТ ВО ВСЕМИРНОЙ СЕТИ: https://www.intosai.org

Содержание

МСА - Международный стандарт аудита

ИНТОСАИ - Международная организация высших органов аудита

ИВА - Институт внутренних аудиторов

ВОА - Высший орган аудита

ПОД - противодействие отмыванию денег

РГБКОД - Рабочая группа по борьбе с коррупцией и отмыванием денег

COSO - Комитет организаций-спонсоров Комиссии Тредвея

ЭиТО - эксплуатация и техническое обслуживание

ФАТФ - Группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма

ОФР - орган финансовой разведки

СОУД - Спецификация основных условий договора

УРП - Управление рисками предприятия

КР - Кадровые ресурсы

ИУП - Институт управления проектами

ПУКА - План по управлению капитальными активами

РУК - Руководство по политике и процедурам в области управления активами

Введение

Международная организация высших органов аудита (ИНТОСАИ) является автономной, независимой, профессиональной и неполитической организацией, которая предоставляет площадку для обсуждения государственными аудиторами всего мира вопросов, представляющих взаимный интерес, и позволяет им оставаться в курсе последних событий в мире аудита, других применимых профессиональных стандартов и передовых методов¹. Для выполнения своей миссии ИНТОСАИ организует свою работу для достижения четырех стратегических целей: (1) Подотчетность и профессиональные стандарты, (2) Наращивание институционального потенциала, (3) Обмен знаниями и услуги в области знаний и (4) Образцовая международная организация.

Поскольку Высшие органы аудита (ВОА) играют основную роль в аудите правительственных счетов и операций, а также в обеспечении рационального финансового управления и общей подотчетности своих правительств, ИНТОСАИ поощряет сотрудничество, совместную работу и постоянное улучшение ВОА через обмен идеями и опытом. Такой обмен знаниями может включать предоставление контрольных показателей, анализ передового опыта, разработку руководств по аудиту и проведение исследований по вопросам, представляющим взаимный интерес. В этом заключается суть Стратегической цели ИНТОСАИ 3 «Обмен знаниями и услуги в области знаний», в рамках которой создается Рабочая группа по борьбе с коррупцией и отмыванием денег (РГБКОД).

Тем самым, усилия Рабочей группы по борьбе с коррупцией и отмыванием денег поддерживают один из стратегических приоритетов ИНТОСАИ: «Содействие борьбе против коррупционной деятельности». Коррупционная деятельность представляет собой глобальную проблему, которая создает угрозу для надлежащего управления государственными средствами, функционирования юридической системы и процветания граждан страны, создавая угрозу для социальной безопасности и препятствия снижению уровня бедности.²

Учитывая, что главная задача ВОА состоит в том, чтобы определить, расходовались ли бюджетные средства экономично и эффективно в соответствии с существующей нормативно-правовой базой, их вклад в борьбу с коррупцией заключается в личном примере и выполнении обязательств по обеспечению прозрачности и предотвращению коррупции через аудит правительственных органов. Основной целью ВОА является контроль за управлением деятельностью государственных органов и предотвращение ненадлежащего использования государственных активов, а также мошеннической и коррупционной деятельности с использованием таковых. Высшие аудиторские проверки обеспечивают прозрачность, делают риск видимым, укрепляют элементы внутреннего контроля, тем самым предотвращая коррупцию в соответствии с духом Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции³.

Для эффективного предотвращения коррупционных проявлений и борьбы с ними ИНТОСАИ требуются ВОА, которые располагают эффективными механизмами воздействия, характеризуются независимостью и применяют многодисциплинарные подходы. Для достижения этой цели и стимулирования надлежащего управления ИНТОСАИ обеспечивает обновленную систему профессиональных международных стандартов, имеющую отношение к задачам и потребностям своих ВОА членов и заинтересованных лиц.

Укрепление надлежащего государственного управления государственными активами: Руководящие принципы реализации являются документом, который был разработан Рабочей группой ИНТОСАИ по борьбе с коррупцией и отмыванием денег в свете последствий глобального финансового кризиса и после признания необходимости реализации руководящих указаний, касающихся роли ВОА в повышении неподкупности, прозрачности, подотчетности и надлежащего управления государственными активами в государственных структурах.

Базовая концепция «надлежащего руководства» подразумевает существование предварительного условия для устойчивого развития общества и государства. Она означает компетентное управление ресурсами страны и государственными задачами в форме, которая является правильной, прозрачной, подотчетной, равноправной и учитывает потребности людей. Поэтому реализация надлежащего управления создает среду, которая не благоприятствует коррупции или иному неэтичному поведению и не создает условий для них. Хотя на правительствах лежит большая ответственность за создание такой среды, проблемы управления меняются от страны к стране, и решения проблем управления должны подбираться индивидуально. Каждый ВОА играет ключевую роль в деле обеспечения надлежащего государственного управления.

В этом смысле управление активами является неотделимым элементом надлежащего управления как в государственном, так и в частном секторах. Оно должно ориентироваться на стратегическое, корпоративное и финансовое планирование структуры и должно быть включено в него.

Можно предположить, что существует необходимость улучшения навыков управления государственными ресурсами для надлежащего использования государственных активов.

Используя международный опыт, Рабочая группа по борьбе с коррупцией и отмыванием денег определила несколько общих руководящих принципов, позволяющих ВОА улучшить надлежащее руководство государственными активами. Данный документ содержит сведения о данных принципах и тех методах, которые ВОА могут применять для их реализации.

Целью настоящего руководства является содействие в оценке сильных сторон и уязвимостей текущих практик в области управления государственными активами, применимых ВОА, а также представление рекомендаций по их улучшению. Руководство состоит из шести глав.

Первая глава («Базовые термины») определяет термины, относящиеся к ключевым вопросам, рассматриваемым в рамках настоящего Руководства. Дополнительно описываются охват и принципы надлежащего руководства.

Вторая глава («Роли и сферы ответственности заинтересованных лиц в повышении государственного управления государственными активами») определяет все участвующие стороны и их главные роли. Кроме того, приводятся сведения о координации совместной деятельности и коммуникациях между официальными заинтересованными сторонами. Данная глава используется для описания компетенций заинтересованных сторон, оценки сильных сторон и уязвимостей системы координации их деятельности, а также для идентификации будущих вызовов.

Третья глава («Оценка стандартов надлежащего управления государственными активами») знакомит читателя с различными доступными механизмами или потенциальной деятельностью, которая может быть использована соответствующими заинтересованными лицами при оценке и принятии мер, направленных на повышение основных показателей или продвижение принципов надлежащего управления государственными активами. Таким образом, данная глава содержит рекомендации по продвижению подотчетности объектами аудита и вовлечению их в последующее взаимодействие с соответствующими заинтересованными сторонами.

Четвертая глава («Роль Высших органов аудита в области продвижения принципов надлежащего государственного управления государственными активами») определяет ряд специфических ролей и обязательств ВОА. В этой главе освещаются также вопросы излишней свободы усмотрения государственных чиновников и управления конфликтами интересов.

Пятая глава («Продвижение принципов надлежащего государственного управления посредством внедрения системы управления рисками») посвящена важности продвижения принципов надлежащего управления посредством внедрения системы управления рисками в государственных учреждениях.

Настоящее руководство не включает ссылки на национальные законодательные и нормативные акты ввиду большого количества стран-участниц ИНТОСАИ.

В руководстве делается акцент на создании общего фронта борьбы с коррупцией через эффективное поощрение институциональной осведомленности, стандартов, политик и передовых практик с учетом мандата, полномочий и потенциала высших органов аудита. Это составляет систему, которую ВОА используют для реализации действий Высшего органа аудита, принимая во внимание этические стандарты или этический кодекс государственных структур, а также их социальную ответственность, исходя из того, что каждый публичный институт должен нести полную ответственность за управление государственными активами.

В нем устанавливаются базовые и общие принципы, на основании которых организации, ведущие деятельность в различных странах, могут разрабатывать стандарты, учитывающие специфические требования соответствующей юрисдикции. Руководящие указания не предоставляют детально разработанных методов работы, процедур и практик для повышения неподкупности, прозрачности, подотчетности и надлежащего управления государственными активами. К области ответственности каждого ВОА относятся разработка дополнительных конкретных политик в отношении данных вопросов, учитывая представляемый ему мандат и нормативную базу соответствующей страны, а также культурный контекст.

1. 
   Основные термины
   

Подотчетность предполагает, что физические лица, органы и организации (государственные, частные и общественные) отвечают за надлежащее исполнение своих полномочий. Исходя из этого широкого определения следует принять во внимание две концепции⁴:

• 
  Принцип подотчетности реализуется в рамках процесса, обеспечивающего ответственность государственных органов и их отдельных сотрудников за принимаемые решения и меры, включая деятельность по расходованию государственных средств и все аспекты ведения деятельности и соблюдения применимых законодательных и нормативных актов в области управления государственными средствами, а также достижение целей их деятельности.
  
• 
  Подотчетность как обязательство, возлагаемое на частное или юридическое лицо, проходящее аудиторскую проверку, для того чтобы показать, что и частное, и юридическое лица управляли доверенными им средствами в соответствии с условиями, на которых эти средства были предоставлены.
  

В теории, согласно публикации под названием «Руководство по антикоррупционной деятельности простым языком» от 2009 года, разработанной организацией Transparency International, существуют три формы подотчетности: диагональная, горизонтальная и вертикальная⁵.

• 
  При диагональной подотчетности граждане используют правительственные институты для лучшего понимания действий государства, в результате чего они вовлекаются в процесс нормотворчества, формирования бюджета, отслеживания расходов и другую деятельность.
  
• 
  При горизонтальной подотчетности государственные служащие работают в условиях ограничений и надзора или системы «сдержек и противовесов» со стороны других государственных ведомств (например, высших органов аудита, судов, омбудсмена, центральных банков), которые могут поставить под сомнение и, в конце концов, применить меры карательного характера против служащего за неподобающее поведение.
  
• 
  При вертикальной подотчетности государственный служащий отчитывается перед избирателями или гражданами в ходе выборов, через свободную прессу, активное гражданское общество и другие подобные каналы.
  

Активы

Термин «активы» относится к любым объектам, имеющим экономическую ценность, которыми владеет физическое или юридическое лицо. «Активы являются ресурсом, который контролируется организацией в результате прошедших событий и который, как ожидает организация, принесет в будущем экономические блага»⁶. Активы могут принимать различную форму: финансовую, материальную или нематериальную. Вне зависимости от конкретной формы активов, существуют, как правило, два руководящих принципа определения сущности актива: это объект, имеющий определенную ценность (выраженную в форме будущих экономических благ или потенциала оказания услуг) в течение полезного срока его использования, а также это ресурс, находящийся под контролем предприятия в результате ранее свершившихся событий. Некоторые активы, например, информация, могут не иметь какой-либо экономической ценности, однако, их надлежащая охрана может иметь наивысшую важность (например, конфиденциальная государственная информация).

Структурированная оценка актива(ов) организации нацелена на получение информации об эффективности, например, определение коэффициента использования активов и функциональность. Решения, принимаемые ответственными сотрудниками после анализа результатов оценки, учитываются в рамках стратегии по управлению активами организации.

В отчете о финансовом положении организации отражаются все активы, включая те активы, которые характеризуются вероятностью получения экономических благ или потенциалом предоставления услуг такой организацией. В соответствии с принципами метода начислений активы имеют стоимость и ценность, которые допускают измерение с получением надежных результатов.

Исходя из вышеизложенного, государственные активы также являются финансовыми, материальными или даже нематериальными ресурсами, от которых ожидается получение экономических благ в будущем. Тем не менее, концепция релевантности таких активов явным образом отличает их от активов частных компаний. Эта ситуация возникает в связи с тем фактом, что управление государственными активами предполагает участие заинтересованных лиц, располагающих полномочиями в определенной юрисдикции (например, муниципальные органы, органы штата, провинции или федеральные органы), а также учитывает ожидания граждан. Государственные активы обязательно подразумевают концепцию общественного интереса.

Коррупция

По мнению ООН, единого общепризнанного определения коррупции не существует. Например, в Конвенции ООН по борьбе с коррупцией не содержится никакого определения коррупции, а лишь перечисляются некоторые определенные типы или проявления коррупции⁷. Всемирный банк определяет коррупцию как злоупотребление государственными средствами и/или полномочиями на государственных должностях в целях личной или политической выгоды⁸.

Понятие «коррупция» имеет более узкий аспект в отличие от «государственного управления», и зачастую под ней понимается злоупотребление государственной властью или доверием для получения личной выгоды. Две данные концепции обнаруживают тесную взаимосвязь - при отсутствии эффективной системы государственного управления появляются более мощные стимулы для коррупции и ее объемы растут. Таким образом, продвижение надлежащего управления содействует борьбе с коррупцией. Осуществляются взаимодополняющие мероприятия, обеспечивающие адресную борьбу с коррупцией, например, повышение уровня информированности общественности и усиление правоприменения законодательства в сфере борьбы с коррупцией⁹.

Мошенничество

Мошенничество¹⁰ – преднамеренное действие одного или нескольких лиц из руководящего состава, наделенных руководящими полномочиями, работников или третьих лиц, включающее обман для получения несправедливого или незаконного преимущества. Индикаторы риска мошенничества – события или условия, отражающие побуждающий мотив, или принуждение к совершению мошенничества, или создание возможности совершения мошенничества.

Надлежащее управление

В соответствии с терминологией ОЭСР государственное управление предполагает осуществление политических, экономических и административных полномочий, необходимых для достижения национальных интересов¹¹. Управление представляет процесс принятия решений и процесс реализации принятых решений. Государственное управление предполагает осуществление полномочий с целью обеспечения достижения государственными учреждениями (как правило, являющимися организациями) своих установленных целей.

Надлежащее государственное управление можно определить как осуществление полномочий или мандата, включая политические, экономические или какие-либо иные полномочия, необходимые для управления ресурсами и делами государства при соблюдении принципов справедливости, равноправия, открытости, этичности и отсутствия ущемления прав отдельных лиц. Оно включает в себя механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы формулируют свои интересы, осуществляют свои законные права, выполняют свои обязательства и добиваются урегулирования своих разногласий¹².

Система государственная управления характеризуется реализацией следующей парадигмы: государственный сектор, в частности, государственное и муниципальное управление, представляет собой важную часть жизни социума и характеризуется взаимодействием заинтересованных лиц, являющихся представителями социума, через соответствующие процессы участия, предполагающие вовлечение заинтересованных сторон, раскрытие сведений и открытость, равноправие, отсутствие ущемления прав отдельных действующих лиц при получении государственных услуг и обеспечении подотчетности принимающих решения лиц.

Успешность реализации данной концепции находится в зависимости от эффективности деятельности государственных учреждений в рамках текущей среды управления, а также от эффективности достижения общественных интересов. Финансирование государственных органов осуществляется за счет собираемых налогов и представляет собой важный дополняющий элемент по отношению к конституционным органам, принимая дополнительные функции таких органов, предоставляя им необходимые услуги и принимая участие в осуществлении полномочий исполнительных органов, а также разрешая важные проблемы в области жизни социума. Публичная оценка правительственной деятельности сфокусирована не только на социально-экономической программе, предложенной гражданам, но также и на том, как государственные органы выполняют поставленные перед ними задачи¹³. Таким образом, государственные органы должны обеспечивать эффективность деятельности, включая, помимо прочего, наличие возможностей по разрешению конкретных социальных проблем. Эффективность можно достичь за счет интеграции различных заинтересованных лиц в процесс постановки и решения задач, а также в процесс оценки их последствий, отойдя от императивного подхода к решению проблем.

Создание надлежащей системы государственного управления требует ухода от концепции, когда граждане страны рассматриваются исключительно в качестве избирателей и потребителей государственных услуг. Краеугольным камнем надлежащей системы государственного управления является признание их в качестве партнеров по созданию общественной ценности и достижению общественных интересов¹⁴. Таким образом, концепция надлежащего управления выходит за рамки традиционного представления о государственной власти, акцентируя внимание на взаимоотношениях между лидерами, публичными институтами и гражданами, в том числе на процессах, используемых ими для принятия и выполнения решений.

Надлежащее управление в отношении управления государственными активами характеризуется как коллективное, подотчетное, прозрачное, консенсусное, эффективное и всеобъемлющее управление, уважающее верховенство закона и минимизирующее возможности для коррупции¹⁵. Отсюда следует, что надлежащее управление влечет за собой компетентное управление ресурсами и делами страны в форме, которая является открытой, прозрачной, подотчетной, равноправной и чуткой к потребностям людей¹⁶. И все это приводит к надлежащему управлению, надлежащей эффективности, надлежащему ответственному управлению бюджетными средствами, надлежащему общественному участию и надлежащим конечным результатам¹⁷. Такая система нацелена на максимальное снижение объемов коррупционных проявлений, учет мнений меньшинства и ожиданий самых слабозащищенных слоев общества при принятии решений. Кроме того, такая система учитывает как имеющиеся в настоящий момент времени, так и будущие потребности общества¹⁸.

На данном этапе необходимо сконцентрировать внимание на ключевых принципах¹⁹ надлежащего управления, которые включают в себя подотчетность, последовательность, ориентацию на консенсус, эффективность, равенство и всеобъемлемость, участие, отзывчивость, верховенство закона и открытость²⁰.

1. 
   Подотчетность, как было указано ранее, касается сфер ответственности отдельных институтов за проведение публичной политики, которая предусматривает традиционные и эффективные демократические механизмы и проведение объективной оценки результативности, эффективности и экономичности. Она также означает обеспечение ясного разделения компетенции при выполнении задач по управлению государственными активами.
   
2. 
   Последовательность – интеграционное управление различными направлениями публичной политики и на разных уровнях государственной власти (в рамках многоуровневой системы управления), постоянство риска, требующее создания координационного механизма.
   
3. 
   Ориентация на консенсус – существуют несколько субъектов и множество точек зрения в одном данном обществе. Надлежащее управление требует урегулирования различных интересов в обществе для достижения широкого консенсуса относительно того, что лучше всего служит интересам всего сообщества и как можно достичь этого. Надлежащее управление требует также видения ясно выраженной и долгосрочной перспективы того, что необходимо для устойчивого развития человека и путей достижения целей такого развития. Достичь этого можно, только поняв исторический, культурный и социальный контексты данного общества или сообщества.
   
4. 
   Эффективность и результативность - надлежащее управление означает, что процессы и институты дают результаты, которые удовлетворяют потребности общества, используя наилучшим образом ресурсы, находящиеся в их распоряжении. Концепция эффективности в контексте надлежащего управления также касается устойчивого использования природных ресурсов и защиты окружающей среды. В других регионах ключевые элементы надлежащего управления определяются схожим образом²¹.
   

Критерий надлежащего управления включает в себя два дополнительных правила:

1. 
   принцип пропорциональности, который предполагает, что реализация публичной политики должна быть пропорциональна целям и поэтому должна осуществляться оптимальным образом;
   
2. 
   принцип субсидиарности, согласно которому функционирование высших уровней администрации всего лишь вторично по отношению к деятельности, осуществляемой на более низких уровнях управления.
   

5. 
   Равенство и всеобъемлемость – благосостояние общества зависит от обеспечения того, все ли его члены чувствуют свою заинтересованность в этом и не ощущают ли они себя исключенными из основного потока общественной жизни. Для этого требуется, чтобы все группы, и особенно наиболее уязвимые, имели возможность повышать или поддерживать свое благосостояние. Концепция равенства правительства и заинтересованных лиц в реализации общественных интересов нуждается в разъяснении. Нормативные акты дифференцируют ответственность за выполнение общественных обязательств. От государственных организаций требуется выполнение таких задач для всех граждан. Задачи, реализованные другими заинтересованными лицами, например, неправительственными организациями, могут быть адресованы конкретным группам и не являются обязательными. Государственные организации отвечают за поддержку деятельности заинтересованных лиц в оказании государственных услуг, а также мониторинг и оценку выполнения этих задач.
   
6. 
   Открытость – институты государственного управления должны быть прозрачными, что подразумевает наличие у общественности максимально широкого доступа к информации об их эффективности.
   
7. 
   Участие – вовлечение общественности в деятельность органов государственного управления на всех уровнях (многоуровневое партнерство) и на всех основных этапах реализации государственной политики (например, в ходе программирования, реализации и мониторинга). Следует отметить, что особую важность играет участие негосударственных организаций (так называемый «гражданский диалог») и представителей команд сотрудников и профессиональных союзов (социальный диалог).
   
8. 
   Отзывчивость – надлежащее управление требует, чтобы все институты и процессы старались служить интересам всех заинтересованных лиц в разумные сроки.
   
9. 
   Верховенство закона – надлежащее управление требует справедливых юридических норм, которые применяются беспристрастно. Беспристрастное применение законов требует независимой судебной власти и беспристрастных и некоррумпированных правоохранительных органов.
   
10. 
    Стратегическое видение - лидеры и широкая общественность должны иметь широкое и долгосрочное видение в отношении надлежащего управления и развития кадровых ресурсов, а также осознавать, что необходимо для такого развития. Кроме того, необходимо сформировать понимание исторических, культурных и социальных сложностей, которые могут оказывать влияние на такое видение.
    

ИНТОСАИ определяет честность как качество или состояние, характеризующееся высокими моральными принципами; справедливость, честность и искренность; желание поступать правильно, исповедовать определенный набор ценностей и стремлений и жить согласно им²².

Термин «честность» относится к добродетели, непродажности и состоянию неиспорченности. Добросовестность не только тесно связана с отсутствием мошенничества и коррупции, но и предусматривает наличие простой порядочности. Следовательно, это общее позитивное понятие, относящееся к этике и культуре²³.

На институциональном уровне концепция честности может рассматриваться в пяти различных контекстах:

• 
  Как ответственность государственной структуры за неподкупность.
  
• 
  Как непременное условие авторитета государственной власти и общественного доверия.
  
• 
  Как моральную ответственность, а не просто положение нормативно законодательного акта.
  
• 
  Как превентивную, а не только репрессивную меру, включенную в институциональную политику.
  
• 
  Как постоянное обязательство, которое должны выполнять государственные институты и служащие.
  

В соответствии с решением Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ было принято следующее определение термина «отмывание денег»:

• 
  Конвертация или передача объектов имущества, при наличии осведомленности о том, что такие объекты имущества были получены в результате совершения правонарушения или правонарушений [в области торговли наркотиками] или в результате участия в совершении такого правонарушения или правонарушений, для целей сокрытия незаконного источника таких объектов имущества или оказания содействия любому лицу, участвующему в совершении такого правонарушения или правонарушений с целью избежания юридических последствий его действий;
  
• 
  Сокрытие сведений о фактическом характере, источнике, расположении, перемещениях, правах распоряжения или правах собственности на объекты собственности, при наличии осведомленности о том, что такие объекты имущества были получены в результате совершения правонарушения или правонарушений или в результате участия в совершении такого правонарушения или правонарушений²⁴.
  

Управление рисками

Система управления рисками является неотъемлемой частью подхода к управлению деятельностью, направленного на достижение бизнес-целей, и представляет собой систематический процесс, созданный для идентификации, оценки, классификации, управления и коммуникации информации о рисках. Это систематический процесс, направленный на формирование понимания, оценку и рассмотрение данных рисков с целью получения максимальных возможностей для достижения поставленных целей и обеспечения устойчивого развития организаций, отдельных лиц и сообществ. Система управления рисками также позволяет рассматривать возможности, связанные с факторами неопределенности, позволяя организациям формировать понимание о новых открывающихся возможностях. Эффективная система управления рисками, в первую очередь, требует информированности и понимания имеющихся рисков, оценки и ранжирования таковых по уровню приоритетности, а также тщательного и постоянного процесса мониторинга и контроля таковых²⁶. С целью обеспечения эффективности деятельности масштабы системы управления рисками должны быть пропорциональны характеру и объемам деятельности организации.

Система управления рисками предприятия (УРП) определяет подход, применяемый на всех уровнях организации для управления рисками с использованием четко определенных рамочных систем и процессов. Система управления рисками является компонентом системы общего управления организации и характеризуется максимальной интеграцией в рамках других бизнес-функций, включая финансы, стратегическое управление, внутренний аудит, закупки, планирование непрерывности деятельности, управление кадровыми ресурсами и соблюдение требований законодательства. Уровень интеграции различается в зависимости от условий ведения деятельности конкретных организаций, включая культурный контекст, процесс внедрения, подходы к ведению операционной деятельности и внешние факторы.

Оценка рисков

Каждая компания сталкивается с различными рисками, возникающими в связи с влиянием внешних и внутренних факторов. Все такие риски подлежат оценке. Предварительным условием для осуществления оценки риска является определение целей. Таким образом, сам процесс оценки риска представляет собой идентификацию и аналитическое рассмотрение рисков, возникающих в связи с ведением деятельности для достижения установленных целей. Оценка рисков является обязательным предварительным условием для определения необходимых подходов к управлению рисками. Аналитическое рассмотрение рисков, включая вероятность их реализации и влияния, осуществляется для получения данных, на основании которых принимаются решения о необходимых методах для управления ими. Оценка рисков осуществляется с учетом принципов ингерентности и остаточности. Эффективная система управления рисками, в первую очередь, требует информированности и понимания имеющихся рисков, оценки и ранжирования таковых по уровню приоритетности, а также тщательного и постоянного процесса мониторинга и контроля таковых²⁷.

В соответствии с моделью COSO при оценке рисков применяются нижеуказанные принципы:

Принцип 6. Организация определяет цели с достаточным уровнем точности, что позволяет осуществлять надлежащую идентификацию и оценку рисков, относящихся к целям.

Принцип 7. Организация идентифицирует риски, возникающие в связи с достижением своих целей в рамках всей организации, а также анализирует риски для определения допущений, на основании которых принимаются решения о необходимых действиях по управлению рисками.

Принцип 8. Организация учитывает потенциальные случаи мошенничества при оценке рисков, возникающих в связи с достижением целей.

Принцип 9. Организация осуществляет идентификацию и оценку изменений, которые могут оказывать существенное влияние на систему внутреннего контроля.

Более подробная информация приводится в документе, ИНТОСАИ GOV 9100, «Рекомендации по стандартам внутреннего контроля в государственном секторе» (INTOSAI GOV 9100, Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector).

Заинтересованная сторона

Заинтересованные лица в стратегическом управлении представляют собой лица или учреждения, деятельность которых может оказывать влияние на успешность деятельности компании, организации, проекта²⁸. Сюда входят владельцы компании, служащие, заказчики, местные жители и т.д. Поэтому процесс принятия решений требует анализа интересов, в том числе, например, составления карт интересов или сценариев их поведения.

Заинтересованные лица в проектном управлении - это лица, непосредственно не участвующие в проекте, но остро заинтересованные в успешном или неуспешном завершении проекта, поскольку его результаты важны для них. В силу этой причины заинтересованные лица (и их экспертизы) должны приниматься во внимание как проектным руководителем, так и спонсором. В соответствии с более широким определением термин «заинтересованное лицо» включает в себя все лица, подразделения или институты, заинтересованные в завершении проекта или в отсутствии такого завершения.

Прозрачность

Прозрачность можно определить как характерную черту правительств, компаний, организаций и частных лиц, которые проводят открытую политику по вопросу раскрытия информации, правил, планов, процессов и действий. Как правило, государственные чиновники, гражданские служащие, менеджеры и директора компаний и организаций, а также доверенные лица обязаны действовать открыто, предсказуемо и понятно для поощрения участия и обеспечения подотчетности²⁹.

2. 
   Роли и сферы ответственности заинтересованных лиц в повышении надлежащего государственного управления государственными активами
   

Законодательные и регулирующие органы несут ответственность за разработку правил и норм деятельности организации. Они вносят вклад в реализацию государственных задач в соответствии с принципами надлежащего управления, гарантируя качество законодательства. Законодательные и регулирующие органы могут использовать парламентские постоянные комитеты счетов государственных учреждений или подобные комитеты для анализа аудиторской работы, касающейся коррупции и отмывания денег, с тем чтобы укрепить надлежащее управление и подотчетность. Законодательные органы отвечают за осуществление надзора посредством анализа отчетов, направляемых для рассмотрения их комитетами и портфельными комитетами.

Комитеты по аудиту

В некоторых странах независимый комитет по аудиту или аналогичный орган осуществляет важную роль по корпоративному управлению. Комитет по аудиту является критически важным элементом обеспечения неподкупности комплексных отчетно-финансовых элементов контроля, а также надлежащего определения финансовых рисков и управления таковыми, а также достоверности отчетных практик. Функция внутреннего аудита имеет функциональную линию подчинения комитету по аудиту.

Правительство

Правительство является одним из самых важных участников в области управления деятельностью в рамках общественного сектора. В зависимости от уровня государственного управления присутствуют иные участники, вовлекаемые в управление. Все участники, не являющиеся государственными органами или военными подразделениями, относятся к единой группе, обозначаемой как «гражданское общество» (которое может рассматриваться в качестве сообщества граждан, имеющих единые цели и осуществляющих единые виды деятельности).

Правительство осуществляет руководство деятельностью государственных органов и отвечает за надзор за таковой. Правительство, как ожидается, использует государственные ресурсы с соблюдением требований к эффективности, результативности и экономичности. Правительство отвечает за поддержание национальной экономики посредством обеспечения внутренней и внешней безопасности страны, а также создания механизмов защиты обращения финансовых активов и экономических благ. Правительство отвечает за выполнение бюджета и обеспечение наличия условий для устойчивого экономического развития. Правительство осуществляет надзор за деятельностью местных органов власти.

Кроме того, правительство отвечает за координацию работы министерств и специальных следственных органов, военизированных структур, а также за обеспечение внутренней и внешней государственной безопасности. Правительство несет ответственность за борьбу с коррупцией в сфере борьбы с организованной преступностью, отмыванием денег и другими правонарушениями.

Для защиты государственных активов правительство может создавать специальные департаменты или органы, отвечающие за перечисленные выше действия.

Органы финансовой разведки

Органы финансовой разведки (ОФР) являются национальными центрами, которые собирают, принимают и запрашивают (насколько это возможно) данные о раскрытии финансовой информации, а также анализируют и распространяют финансовую информацию³⁰, которая может быть связана с вероятными доходами от преступной деятельности, связанной с коррупцией. Национальные органы финансовой разведки (ОФР) отвечают за аналитическое рассмотрение массивов финансовых сделок, осуществляемых банками, ведущими деятельность на внутреннем и внешнем рынках.

ОФР являются специализированными органами по борьбе с отмыванием денег. Помимо анализа финансовых транзакций, ОФР также идентифицируют сделки, вызывающие подозрения с точки зрения отмывания денег, и имеют полномочия блокировать подозрительные транзакции и банковские счета, используемые в предполагаемой преступной схеме.

ОФР располагают полномочиями, связанными с осуществлением расследований и аналитическим рассмотрением операций, направленных на финансирование терроризма. ОФР также осуществляют сотрудничество с международными институтами, участвующими в предотвращении включения в финансовый оборот объектов имущества или денежных средств, извлеченных из нелегальных или нераскрытых источников, и в противодействии финансированию терроризма. ОФР должны также принимать участие в осуществлении превентивных мер, связанных с данными вопросами, включая курсы обучения, проводимые для сотрудников финансовых институтов, банков, страховых компаний, местных и центральных органов власти, органов прокуратуры и других институтов, участвующих в работе финансового рынка. ОФР осуществляют взаимодействие с правоохранительными органами, а также отвечают за надзор, мониторинг и принудительное исполнение требований норм законодательства в области финансовой разведки.

Высшие органы аудита

Высшие органы аудита поощряют и поддерживают выполнение государственных задач в соответствии с принципами надлежащего управления. Оценка проводимых организациями операций выполняется во время аудиторских проверок соответствия, финансовых результатов и эффективности, проводимых высшими органами аудита. В зависимости от состава конкретных обязательств ВОА, установленных в соответствии с законодательными нормами, они могут сообщать сведения о результатах проверок и разрабатывать рекомендации для их применения заинтересованными сторонами. Повседневная деятельность ВОА позволяет гарантировать честность, открытость и подотчетность, а также доверие широкой общественности посредством обеспечения возможностей по контролю, обеспечению подотчетности и управления государственным сектором³¹.

Прочие организации, осуществляющие внешний аудит

Внешние аудиторы отвечают за осуществление консультаций и разработку рекомендаций касательно повышения эффективности деятельности организаций. Кроме того, внешний аудитор может также принимать участие в осуществлении аудита внутренних систем контроля государственного органа. Большинство государственных органов также проходят аудит с участием внешней функции аудита. Внешний аудитор часто назначается и находится в подчинении контрольного департамента органа. Внешний аудитор может выполнять проверку и выступать с рекомендациями по повышению эффективности деятельности систем внутреннего контроля органа.

Другие заинтересованные стороны

Прочие внешние заинтересованные стороны, включая НПО, медийные организации, международные организации и т.д., также играют важную роль в процессе продвижения принципов неподкупности, прозрачности, подотчетности и других принципов надлежащего управления государственными активами. Они могут способствовать достижению целей организации или предоставлять информацию, которая может быть полезной в принятии решений. Тем не менее, они не несут ответственности за разработку структуры, внедрение решений, надлежащее функционирование, поддержание работы или управление документацией в рамках операционной деятельности организации, но могут оказывать влияние в таких контурах.

Внутренние аудиторы

Внутренние аудиторы являются частью рамочной системы внутреннего контроля государственного органа, однако, они не несут ответственности за внедрение каких-либо конкретных процедур внутреннего контроля в проверяемой организации. К области ответственности аудиторов относится аудит политик, практик и процедур организации в области внутреннего контроля с целью подтверждения адекватности таких систем контроля для реализации миссии организации, а также для поддержания уверенности в отношении адекватности структуры и эффективного внедрения систем внутреннего контроля. Внутренние аудиторы изучают и поддерживают постоянную эффективность системы внутреннего контроля, давая свои оценки и рекомендации, и поэтому играют важную роль в проведении оценки эффективности инструментов внутреннего контроля. Однако они не несут главную ответственность руководства за планирование, исполнение, поддержание и документирование внутреннего контроля. Система внутреннего контроля является гарантией неподкупности, прозрачности, подотчетности и других принципов надлежащего государственного управления государственными активами.

Менеджеры

Менеджеры отвечают за создание эффективной среды контроля в рамках своей организации. Такие обязанности относятся к их области ответственности по контролю за использованием государственных ресурсов. Это действительно так, ведь те показательные примеры, которые менеджеры подают посредством своих действий, политик и коммуникаций, могут содействовать созданию позитивного контроля или его недостаточности. Планирование, внедрение, надзор и мониторинг являются фундаментальными компонентами системы внутреннего контроля. Возможно, вы не придаете такого значения этой деятельности и рассматриваете ее в качестве рутинной, однако, она является частью широкого контрольного поля, помогающего обеспечивать подотчетность.

Внутренний контроль или контроль управления организацией позволяет предоставить обоснованное подтверждение, что организация

• 
  обеспечивает соблюдение требований законодательства, нормативных актов и внутренних актов;
  
• 
  содействует ведению упорядоченной, экономичной, эффективной и результативной операционной деятельности, а также достижению установленных целей;
  
• 
  обеспечивает защиту против коррупции, мошенничества, расточительства, ненадлежащего или неправильного использования ресурсов;
  
• 
  предоставляет высококачественную продукцию и услуги в соответствии с миссией организации; и
  
• 
  формирует и поддерживает актуальность надежной финансовой и управленческой информации, а также гарантирует ее достоверное раскрытие посредством подготовки своевременной отчетности³².
  

Сотрудники

Штатные работники также вносят свой вклад в осуществление внутреннего контроля. Внутренний контроль является явным или неявным элементом обязательств каждого штатного сотрудника. Все штатные сотрудники играют роль в осуществлении контроля и несут ответственность за сообщение о проблемах в работе, несоответствии этическому кодексу или нарушениях политики, которые приводят к потере неподкупности, прозрачности, подотчетности и других принципов надлежащего государственного управления государственными активами.

3. 
   Оценка стандартов надлежащего управления государственными активами
   

Система управления активами

«Применяются следующие принципы управления активами³³:

• 
  процессы принятия решений о приобретении, выбытии или управлении сроком полезной эксплуатации активов интегрируются в рамках системы стратегического и организационного планирования организации;
  
• 
  решения о планировании использования активов основываются на оценке альтернатив, учитывая результаты оценки рисков и выгоды и руководствуясь основным принципом государственных закупок, основанном на соотношении цены и качества, в течение всего срока полезной эксплуатации актива;
  
• 
  для управления активами устанавливается эффективная структура контроля;
  
• 
  для мониторинга состояния, использования и эффективности актива устанавливается подотчетность; и
  
• 
  решения о реализации основываются на анализе методов, которые приводят к оптимально возможной чистой прибыли.
  

Решения об управлении активами не следует принимать в отрыве от более широкого процесса принятия решений и финансового управления организации. Система управления активами организации представляет собой часть высокоуровневой рамочной системы принятия решений в организации, обеспечивая возможности по согласованию портфеля активов организации и ее стратегических целей. Максимальная эффективность системы управления активами обеспечивается в том случае, когда она согласовывается с деятельностью по достижению целей организации и реализации ее программ. Шесть этапов жизненного цикла актива, которые описаны в таблице ниже, предоставляют структуру для включения требований к активам организации в ее более полную документацию стратегического и корпоративного планирования».

Таблица: Этапы жизненного цикла активов³⁴