Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза

Диссертация

на соискание ученой степени

доктора политических наук

1.1. Концептуальные основы формирования пространства 24

1.2. «Третья опора» и ее реформа: разделение пространства на две

асимметричные части 57

1.3. Лиссабонский договор: преодоление раскола 78

1.4. Институциональная структура пространства свободы,

безопасности и правосудия 89

5. 
   Перспективы развития пространства 106
   

2.1. Формирование общей иммиграционной политики 112

2.2. Создание европейской системы убежища 128

2.3. На пути к интегрированной модели охраны границ 143

2.4. Легальная миграция и проблема интеграции иммигрантов 178

Глава 3. Межправительственный метод в обеспечении внутренней

безопасности ЕС 210

3.1. Борьба с нелегальной иммиграцией 215

3.2. Политика ЕС в сфере наркотиков 230

3.3. Антитеррористическая политика ЕС 242

3.4. Принцип взаимного признания судебных решений на примере европейского ордера на арест 271

Глава 4. Внешнее измерение пространства свободы, безопасности и правосудия 292

4.1. Расширение пространства свободы, безопасности и правосудия 293

4.2. Стратегия «внешнего измерения» пространства 301

4.3. Распространение пространства за пределы ЕС как

пример «внешнего управления» 276

4.4. Сотрудничество ЕС и США 329

4.5. Пространство внутренней безопасности России и ЕС:

формирование, проблемы, перспективы развития 339

В создании пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском Союзе просматриваются те же побудительные мотивы, что стимулировали развитие Единого внутреннего рынка – стремление убрать препятствия свободе передвижения лиц и создать условия для обеспечения удобства и безопасности передвижения. В Амстердамском договоре формирование пространства было заявлено среди главных целей ЕС, и сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции постепенно стало одним из самых динамичных направлений деятельности ЕС. Однако, в отличие от экономической сферы - стержня европейской интеграции, внутренние дела и юстиция гораздо прочнее завязаны на политических и судебных системах государств-членов, глубоко затрагивают государственный суверенитет; легитимность государственной власти традиционно зависела от ее способности обеспечить безопасность собственных граждан.

Отмена контроля на границах за передвижением товаров, услуг, капиталов и лиц усложнила управление миграциями и противодействие преступности для государств-членов ЕС. Объединение усилий для регулирования иммиграционных потоков, совместной охраны внешних границ, усиление взаимодействия полицейских ведомств, гармонизация национального уголовного и гражданского права, наконец, учреждение специальных агентств для координации действий по всем этим направлениям свидетельствовали о появлении нового качества европейской интеграции. Этот процесс выявил потенциал и пределы институтов ЕС исполнять базовые функции суверенных государств, а, следовательно, способствовал трансформации традиционного понимания национального суверенитета. Несмотря на опасения государств-членов и их противодействие «европеизации» внутренней безопасности, национальная монополия на обеспечение безопасности граждан была ограничена при появлении новых агентств и других инструментов сотрудничества.¹

Несмотря на очевидный прогресс в развитии пространства свободы, безопасности и правосудия, Европейский Союз далек от идеи проведения унифицированной политики внутренних дел и юстиции. В постлиссабонский период интеграция в сфере внутренних дел и юстиции развивается по нарастающей, изобилует сложными компромиссами и возможностями исключений/изъятий для ряда государств-членов. Сомнения национальных правительств и их колебания относительно передачи компетенций на наднациональный уровень, крайняя щепетильность и чувствительность в таких вопросах, как иммиграция и организованная преступность, занимающих центральное место в предвыборных кампаниях, объясняют доминирование метода управления сферой юстиции и внутренних дел ЕС, который получил название «трансправительственного».² Этот подход сочетает элементы традиционного коммунитарного (наднационального) метода с межправительственным; он отличается относительной слабостью гармонизации законодательств и акцентом на оперативное сотрудничество между государствами-членами. В результате пространство свободы, безопасности и правосудия к моменту вступления в силу Лиссабонского договора сформировалось как специфическая модель, в рамках которой разделены компетенции между национальным и европейским уровнями управления. При этом главным толчком, стимулировавшим формирование пространства, стало распространение интеграции за рамки Единого внутреннего рынка на все направления, связанные со свободой передвижения лиц и обеспечения их безопасности.

Построение общего пространства свободы, безопасности и правосудия объективно отвечает интересам России и ЕС. В рамках сотрудничества стороны согласовывают совместные подходы к регулированию миграционных потоков, борьбе с организованной преступностью, взаимодействию судебных ведомств. В то же время пространство в рамках Евросоюза эволюционирует в сторону расширения компетенции наднациональных институтов. Это обстоятельство требует от России изменения внешнеполитической концепции ее сотрудничества с европейскими государствами в данной сфере, сохраняя двусторонние контакты с государствами-членами, продвигаться к созданию системы общеевропейского сотрудничества, сотрудничая также и с институтами и агентствами ЕС. Для России крайне актуальным является изучение перспектив развития ЕС с тем, чтобы четко определить свое место в формирующемся пространстве внутренней безопасности. Для формирования образа России как ключевого актора многополярного мира крайне важно исполнять роль равноправного партнера Европейского Союза в борьбе с новыми угрозами.

Объектом исследования в работе выбрано взаимодействие наднационального и межправительственного подходов в процессе политической интеграции в рамках Европейского Союза.

Предмет исследования, выделяемый в рамках названного объекта – формирование пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС;

Цель работы – исследовать механизмы, границы, особенности и перспективы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза как политического пространства.

В соответствии с поставленной целью автор определил следующие научные задачи:

1. Осмыслить теоретически проблему взаимодействия наднационального и межправительственного подходов в развитии политической интеграции в ЕС на примере пространства свободы, безопасности и правосудия;

2. Проанализировать концептуальные основы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС; раскрыть основные понятия и термины, определяющие его структуру и функционирование;

3. Определить внешние и внутренние факторы, которые обусловили создание и развитие пространства;

4. Проследить основные этапы эволюции сферы сотрудничества государств-членов ЕС в вопросах иммиграционной политики, борьбы с терроризмом и организованной преступностью, взаимодействия правоохранительных ведомств; уголовно-правового сотрудничества; дать представление о современном положении дел в соответствующих областях деятельности ЕС;

5. Исследовать трансформацию институциональной структуры пространства, роли и взаимодействия институтов и агентств ЕС; изменение баланса сил в рамках пространства в постлиссабонский период;

6. Выделить средне- и долгосрочные тенденции развития сферы внутренних дел и юстиции, выявить факторы, определяющие развитие данной сферы, а также препятствия на этом пути; определить перспективы сотрудничества государств-членов;

7. Проанализировать формирование «внешнего измерения» пространства свободы, безопасности и правосудия; принципы взаимодействия ЕС с третьими странами;

8. Выявить особенности построения общего пространства свободы, безопасности и правосудия России и ЕС; факторы, влияющие на его развитие.

Избрание методологии диссертационного исследования определяется взаимодействием двух основных теоретических подходов к изучению европейской интеграции - неофункционализма и межправительственного/ либерального межправительственного подхода.

В работе широко применяется один из основных принципов неофункционализма – «функциональный перелив» (spillover) из экономики в политическую сферу, а именно: внутренние дела и юстицию. В данном случае решение поместить политику, регулирующую Единый внутренний рынок, и, таким образом, не принадлежащую к категории «высокой политики», в смешанную компетенцию институтов ЕС и государств-членов, дало возможность дальнейшей «коммунитаризации» соседних областей, в частности, внутренних дел и юстиции. Таким образом, осуществление четырех свобод передвижения вызвала непреднамеренные и непредвиденные последствия, подтолкнув интеграцию в дополнительных сферах. Другое направление данного процесса - «политический перелив» определяется стремлением негосударственных суб-национальных и наднациональных акторов (прежде всего Комиссии) оказывать дополнительное давление для продвижения интеграции, способствуя европеизации политики государств-членов и выступая в роли посредника для согласования интересов государств-членов для того, чтобы разработать области «общего интереса». В результате такого двойного процесса «перелива», предсказывали неофункционалисты, создается «самоподдерживающаяся» сфера интеграции, которая приведет к возникновению нового политического формирования, чем, по существу, и стало пространство свободы, безопасности и правосудия. Однако, данное формирование не может существовать без наднациональных институтов и агентств, обладающих полномочиями инициировать процесс интеграции, ставить и выполнять задачи, по природе своей «экспансивные»³, т.е. способствующие дальнейшему углублению и расширению интеграции. Кроме того, в диссертационном исследовании широко используется понятие «коммунитарного метода» управления и «коммунитаризации», предложенного неофункционалистами первоначально для анализа положения дел в сельскохозяйственной политике, таможенном союзе и других направлений, принадлежащих к «первой опоре» Европейского Союза. В целом, важным представляется положение неофункционализма относительно неизбежности политической интеграции как следствия экономической.

Однако нельзя забывать, что неофункционалисты, как и ранее функционалисты чрезмерно занижали роль государств-членов в интеграции, что, как известно, привело к сбою теории в объяснении замедления процесса в 1960-70-е годы. Поэтому не меньшее значение для диссертационного исследования имеет и противоположная теория либерального интерговерментализма/межправительственного подхода, сторонники которого утверждали, что европейская интеграция движима главным образом действиями и интересами государств-членов. Неофункциональной «логике неизбежности интеграции» интерговерменталисты противопоставляли «логику многообразия», соответственно которой в сферах, представляющих особый интерес для национальных государств, они предпочитают определенность, а если и неопределенность, то контролируемую собственными силами, неопределенности непроверенного движения ощупью.⁴ Либеральный межправительственный подход делит процесс принятия решений в ЕС на две стадии. На первой стадии ощущается запрос национальных социальных и экономических акторов на политические действия на уровне ЕС; эти акторы имеют свои интересы и побуждают национальные правительства продвигать эти интересы в процессе принятия решений институтами ЕС. На второй стадии политика ЕС дополняется «торгом» между государствами-членами, например, относительно реформ основополагающих договоров. Таким образом, государства остаются главными акторами политической системы ЕС, следовательно, институциональные реформы, так же как и результаты политических решений осуществляются посредством трудного торга и компромиссов между интересами государств-членов.

Неоинституционализм и многоуровневое управление подчеркивают доминирующую роль Комиссии в процессе принятия решений, что объясняется ее преимуществом в обладании необходимой информацией⁵. В то же время другие представители тех же школ используют теории «рационального выбора» для доказательства тезиса о том, что главную роль здесь играют государства члены, которые и получают выигрыш. Неоинституционалисты исходят из предположения о значимости институтов и объясняют европейскую интеграцию сквозь призму взаимоотношений между институтами и остальными акторами, используя такие критерии, как правила, традиции, наследие и культура⁶. Такой подход позволяет дать более широкое представлении о влиянии процесса европеизации на государства-члены.

Неоинституционализм, а также конструктивизм применяются также при анализе внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Каждая из теорий дает представление о феномене «внешнего управления», высвечивая ту или его особенность.

Главная причина выбора неоинституционализма как метода исследования состоит в том, что ЕС как таковой являет собой «плотную институциональную среду» и исследование любого направления политики Евросоюза с точки зрения роли и функций его институтов представляется уместным. Неоинституционализм помогает объяснить и различные аспекты внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, так как одной из целей его создания была «институционализация» отношений с третьими странами. Следовательно, внешние факторы должны быть обязательно приняты во внимание для объяснения действий, предпринимаемых в рамках сотрудничества с определенными государствами. Именно такого мнения придерживаются представители исторического институционализма и институционализма «рационального выбора». Последнее из названных направлений основывается на отношениях «агент/подчиненный - принципал/руководитель» и дает возможность пролить свет на ключевой вопрос: как распределены полномочия между межправительственной и наднациональной составляющими пространства свободы, безопасности и правосудия, например, как государство-член (принципал) пытается контролировать действия наднациональных акторов, и как последние стремятся уклониться от контроля принципала. В этом контексте социологический институционализм акцентирует внимание на влиянии идей и моделей административных культур для объяснения различных способов институционализации.

Если институционализм «рационального выбора» опирается на доминирование внешних/экзогенных идентичностей и интересов, которые определяют роль институтов, то отправной точкой социологического институционализма и конструктивизма являются факторы эндогенные, которые появляются, развиваются и меняются под влиянием взаимодействия акторов, с одной стороны, и акторов и институтов – с другой. В рамках конструктивизма в понятие институтов включены как формальные правила, так и неформальные нормы. В исследовании норм, правил и моделей поведения институты представляются главными инструментами социализации/социального конструирования, которые обязывают акторов адаптироваться к требованиям новых законов и политики, формируя их идентичность и преференции.

В рамках избранных подходов будет применяться сравнительный метод с целью изучения построения пространства внутренней безопасности внутри Евросоюза и на его внешних границах, в том числе при создании общего пространства с Россией; исторический метод – для анализа основных этапов эволюции пространства; системный анализ для изучения свободы, безопасности и правосудия как политического пространства, позволяющий проследить воплощение общих принципов построения пространства в его конкретных областях, а также выявить, каким образом развитие отдельных частей пространства влияет на формирование и эволюцию его основ. В различных главах диссертации используется и метод case-study, для анализа отдельных случаев функционирования того или иного направления пространства.
Степень разработанности темы в научной литературе.
Исследователи сотрудничества в области внутренних дел и юстиции обратились к европейскому измерению этой проблематики сравнительно недавно, отдавая предпочтение в ранний период изучению политики отдельных национальных государств. (Т.Хаммер, Ф.Хэкман и У.Боссвик, Д.Транхардт и Р.Майлс)⁷. Исследования становления наднационального режима и структур, а также их взаимодействия с политикой государств-членов отставали по количеству от страновых работ. В 1990-ые годы положение дел начало меняться, что доказывало пробудившийся интерес к процессу европейской интеграции в области внутренних дел и юстиции; причем внимание возрастало по мере того, как в данной сфере все шире применялся «традиционный коммунитарный метод», в рамках которого компетенции передаются с национального уровня на европейский.⁸

Сегодня интерес в Евросоюзе к данной теме огромен. На страницах научных изданий ведутся дискуссии о разделении компетенций между национальными государствами и институтами ЕС в сотрудничестве по внутреннем делам и юстиции, об институциональной эволюции пространства, его внешнем измерении. В центре внимания авторов оказываются как проблемы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия (М.ден Бур, Й.Монар),⁹так и развитие отдельных направлений сотрудничества (А.Фейвел, А.Геддс, В.Гуиродон, Р.Козловски).¹⁰

Очень плодотворно работают в данном направлении европейские исследовательские центры, такие как Центр европейских исследований (CEPS) в Брюсселе, Европейский университет во Флоренции, Фонд Бертельсмана и Академия европейского права в Германии и др.

Большое значение для диссертации имеют работы комплексного характера, в которых анализируется правовая основа пространства свободы, безопасности и правосудия, его институциональная структура, внешнее измерение. Как правило, коллективные труды такого рода появились в результате выступлений их авторов на международных конференциях, где они апробировали результаты своих исследований. Так, в монографиях под редакцией Я. Де Цваана, Ф.Гудаппель и Х.Раулюс анализируются основные положения и нововведения Гаагской и Стокгольмской программ в сфере политики иммиграции и убежища, борьбы с организованной преступностью, наркотрафиком,¹¹ которые обсуждались в стенах гаагского Института Ассер.

Конференция, которая состоялась в Трире в июне 2002 года в период подготовки к расширению ЕС, дала рождение книге «Юстиция и внутренние дела в Европейском Союзе», поэтому главная цель коллектива авторов – оценить состояние развития сферы внутренних дел и юстиции и спрогнозировать последствия расширения. О перспективах и препятствиях развитию сотрудничества в расширившейся Европе рассуждают Дж.Апап и С.Каррера, а также Й.Монар; работу Конвента, готовящего реформу пространства свободы, безопасности и правосудия, исследует М.ден Бур; в рамках этой широкой темы Дж.Коста анализирует возможности создания Европейской прокуратуры для Евросоюза. Ряд авторов останавливаются на проблемах и перспективах иммиграционной политики и охраны границ (Дж.Апап, Дж.Скорцино и Ф.Пасторе, М.Адамчук, Р.Холевински, М.Андерсон¹².

Коллективный труд «Пространство свободы, безопасности и правосудия Европы»,¹³ в которой ее редактор и автор вводной главы Н. Уолкер размышляет о тенденциях становления пространства, называя этот процесс «конституционной Одиссеей». Уолкер ставит проблему согласованности разных элементов пространства, распределенных в долиссабонский период по разным опорам. Взаимодействие и противоречия развития этих направлений показаны на примере политики убежища (К.Хейлброннер), охраны границ (Ф.Пасторе), уголовно-правового сотрудничества и становления правоохранительных ведомств ЕС – Европола (С.Фийнот) и Евроюста (К.ван ден Вингерт).

Ряд трудов, изданных Европейским колледжем в Брюгге, посвящен анализу различных аспектов пространства и его институциональной структуре. Авторы коллективной монографии под редакцией Д.Манке и Й.Монара «Международный терроризм. Европейский ответ на глобальную угрозу» анализируют проблемы определения и типологии терроризма (Х.Ньюхолд), правовую и политическую базу противодействия ему (Д.Кеохейн), роль агентств Евросоюза в антитеррористической политике ЕС (Х.Нильсен)¹⁴. В книге под редакцией Й.Монара, анализирующей институциональную структуру пространства свободы, безопасности и правосудия, особое внимание уделено смещению баланса полномочий институтов ЕС в сторону усиления роли Суда ЕС и Европарламента в постлиссабонский период¹⁵.

Й.Монар внес неоценимый вклад в изучение формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, посвятивший множество статей и монографий как анализу природы пространства, его «лабораторий» и движущих сил, так и отдельным направлениям.¹⁶ Как и другие ученые, Й.Монар много размышляет о тенденциях развития пространства, представляя ежегодные обзоры событий, произошедших в его рамках. Стоит отметить, что Монар весьма критически относится к перспективам углубления интеграции в сфере внутренних дел и юстиции; так, по его мнению, в результате лиссабонской реформы «третья опора» упразднена лишь формально, в действительности же она стала «скрытой»¹⁷, так как многие особенности ее функционирования остались в постлиссабонский период и продолжают влиять на процесс принятия решений. В этом отношении Монар заанимает позицию, противоположную другим авторам, считающим результатом лиссабонской реформы создание «скелета европейского государства» (Т.Хикc) или «шагом к европейскому государству» (Т.Биньян). Довольно осторожна в данном вопросе С.Лавене, определяя процесс развития сферы внутренних дел и юстиции как «коммунитаризация с сомнениями».¹⁸

Чрезвычайно много работ посвящено внешнему измерению сферы внутренних дел и юстиции, которое исследователи называют самостоятельным отдельным направлением политики, которому присущи свои смысл и механизмы¹⁹. Соответственно их целью становится анализ того, как инструменты, разработанные для внутренней политики ЕС, применяются во взаимодействии со странами, в ЕС не входящими²⁰. В этом контексте одно из самых популярных направлений исследований – политика ЕС в области разработки общих стандартов охраны внешней границы ЕС, одного из центральных компонентов пространства свободы, безопасности и правосудия. Заметный вклад в анализ данной проблемы внесли А.Хигашино, Э.Кирчнер и Дж.Спелинг, Р.Холевински.²¹

Коллектив авторов, участвовавших в международной конференции в Оттаве, а впоследствии издавший книгу «Мягкие или жесткие границы? Преодоление разделения в расширившейся Европе» под редакцией Дж. ДеБарделебен сосредоточились на двух вопросах: 1) появились ли новые разделительные линии после расширения ЕС на восток Х.Хубель, Ч.Пентланд, С.Лавене); 2) как решаются проблемы приграничного сотрудничества между ЕС, странами-соседями и Россией (Ю.Громовс).²²

В центре внимания представителей направления, изучающего взаимодействие внутреннего и внешнего компонента внутренних дел и юстиции (Т.Кристиансена, Дж.Батт, Х.Граббе, Л.Фриис, Я.Зелёнка)²³ находятся проблемы обеспечения пограничной безопасности, особенно после расширения ЕС на восток. В рамках данного направления была разработана концепция «дружественной шенгенской границы» (Дж.Апап, М.Эмерсон, М.Андерсон, Я.Баратынский, Г.Громадски)²⁴, которая впоследствии была положена в основу политики Евросоюза: введение местных виз для жителей приграничных районов, упрощенной процедуры выдачи шенгенских виз гражданам, заключение соглашений о реадмиссии.

В работах ученых стран Евросоюза содержатся интересные оценки, однако, практически не исследованы принципы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. Именно поэтому в российской политической науке явно недостает комплексного исследования роли России в создании европейской архитектуре внутренней безопасности.

В отечественной европеистике имеется солидный багаж фундаментальных исследований, посвященных Европейскому Союзу. Из крупных коллективных монографий следует упомянуть «Европейский Союз на пороге XXI века» под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Россия между Западом и Востоком: мосты в будущее» под редакцией Н.П.Шмелева; «Расширение ЕС на восток: предпосылки, проблемы, последствия» под редакцией Н.К. Арбатовой; «Расширение Европейского Союза и Россия» под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Безопасность Европы» под редакцией В.В Журкина; «Россия в объединяющейся Европе» под редакцией В.П.Федорова.

Российские исследователи активно разрабатывают практически все аспекты интеграционных процессов в Европе и развития Евросоюза, а также отношений России и ЕС. Работы Н.К.Арбатовой, В.Г.Барановского, Ю.А.Борко, О.В.Буториной, Д.А.Данилова, В.В.Журкина, И.Д Иванова, М.В.Каргаловой, Т.Г.Пархалиной, М.В Стрежневой, В.Я.Швейцера, В.Г. Шемятенкова, Л.Н Шишелиной, А.А.Язьковой дают полное и многостороннее представление о современных достижениях и проблемах Евросоюза, перспективах его развития, сложностей формирования стратегического партнерства с Россией. Однако, сфера построения пространства свободы, безопасности и правосудия по существу оказалась за рамками российских научных изысканий, особенно в области политических наук.

Заметный вклад в изучение этой ключевой сферы функционирования Европейского Союза внесли, прежде всего, юристы. В своем учебном пособии Л.М.Энтин подробно разбирает итоги лиссабонской реформы, в частности, ликвидацию трехопорной структуры ЕС, и ее последствия для сферы внутренних дел и юстиции²⁵. М.Л.Энтин много внимания уделяет сотрудничеству России и ЕС в рамках общего пространства свободы, безопасности и правосудия, в частности, продвижению к безвизовому режиму.²⁶

Несколько глав в учебнике «Право Европейского Союза» и учебном пособии «Введение в право Европейского Союза», изданных Московской государственной юридической академией под ред. С.Ю.Кашкина²⁷ посвящены компетенциям Европейского Союза по вопросам борьбы с преступностью, роли и функциям, обеспечению законности и правопорядка, правоохранительных ведомств ЕС. Плодотворно трудятся в данной сфере П.А.Калинченко и Четвериков А.О. П.А.Калинченко много внимания уделяет правовым аспектам отношений России и ЕС, в частности, продвижению к безвизовому режиму и потенциалу уголовно-правового сотрудничества, высказывая весьма спорное мнение о возможностях применения в России европейского ордера на арест²⁸. Заслугой А.О.Четверикова является перевод многих важнейших нормативно-правовых актов и комментарии к ним; особый интерес вызывает учебное пособие «Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза», содержание которого иллюстрирует его вывод об утрате государствами ЕС в прежней самостоятельности «в решении многих вопросов своей внутренней и внешней политики, включая вопрос о том, кто, в каком порядке и на каких условиях может пересекать их границы» ²⁹

Комплексный подход к изучению сферы внутренних дел и юстиции продемонстрировал М.М.Бирюков в своей книге «Европейское право до и после Лиссабонского договора», показав эволюцию пространства и особенности его в постлиссабонский период³⁰. Ценность данного исследования, кроме всего прочего, в том, что автор останавливается на анализе понятий «наднациональность» и «коммунитаризация» в предшествующих главах, что очень важно для понимания сущности пространства. Автор подробно останавливается также на переводе понятия пространства свободы, безопасности и законности, справедливо отмечая, что перевод терминов «свобода» и «безопасность не вызывает разночтений, тогда как «законность» (justice) понимается различными исследователями по-разному «правосудие», «законность», «юстиция», «справедливость», «правопорядок». М.М.Бирюков объясняет свою приверженность термину «законность» «отечественными реалиями и соответствующим правовым менталитетом», а также отсутствием официального перевода учредительных договоров ЕС. Полностью поддерживая обоснованность данного толкования термина, следует выступить в защиту и другого варианта его перевода – «правосудие», тем более, что оно используется в официальных документах России и ЕС. Правомерно и употребление понятия «юстиция», тем более, что именно так переводится термин justice and home affairs, когда речь идет о сотрудничестве государств-членов. Единственно, против чего хотелось бы возразить – это перевод в данном контексте justice как «справедливость», поскольку при анализе содержания данного направления пространства становится понятным, что речь идет все же о правовом сотрудничестве.

Проблемы сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции подробно рассмотрены в работах В.В.Войникова.³¹ Он останавливается на отличии терминов «внутренние дела и юстиция» и «пространство свободы, безопасности и правосудия», считая, что последнее понятие шире³². Признавая в определенном смысле правомерность аргументов автора, следует отметить иное различие: термин «внутренние дела и юстиция» употребляется в основном по отношению к работе Совета, «правосудие, свобода и безопасность» (именно в такой последовательности) - к деятельности Комиссии. При этом Совет занимается и вопросами передвижения лиц, относящимися к направлению пространства под названием «свобода», а Комиссия – и обеспечением их безопасности.

Ряд статей посвящен отдельным направлением пространства, в частности принципу взаимного признания решений судов и европейскому ордеру на арест (П.Н.Бирюков, Н.А.Сафаров, Л.М.Соколова);³³ правовым основам деятельности правоохранительных ведомств ЕС (Волеводз А.Г.; Климова Е.А. и Подшибякин А.С.)³⁴ иммиграционной политике ЕС (Крылова Н.С., Юматова А.О.)³⁵; внешнему измерению пространства (Киселева Е.В. и Абашидзе А.Х).³⁶

В области международных отношений и политических наук работ, посвященных сфере внутренних дел и юстиции, значительно меньше. Широкий взгляд на начальный этап ее формирования дает В.Г.Шемятенков, который отметил межправительственный механизм «третьей опоры», его недостатки, а также предсказал слияние «первой и «третьей» опор³⁷. Н.Ю.Кавешников уделяет внимание институциональным аспектам сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в своем фундаментальном труде, посвященном институциональной структуре ЕС. Автор подробно анализирует сущность «третьей опоры», отмечая ее неоднородность, анализирует механизмы ее функционирования, прослеживает изменения в сфере внутренних дел и юстиции в результате ее реформ.³⁸ Оригинальный угол зрения на пространство свободы, безопасности и правосудия избрала в своем труде о гибкой интеграции в ЕС Л.О.Бабынина. Она справедливо подчеркивает, что сотрудничество в рамках пространства представляет собой широкое поле применения гибкой интеграции», и подробно анализирует существующую практику. Особенно ценным в книге представляется анализ шенгенских acquis в этом контексте. Так, вопреки устоявшемуся мнению, Л.О. Бабынина аргументировано доказывает, что формально шенгенское сотрудничество не является продвинутым, так как не соответствует критерием данного механизма³⁹.

О последствиях расширения ЕС для всей сферы внутренних дел и юстиции ЕС в целом и, в частности, для шенгенской зоны размышляет Н.К.Арбатова⁴⁰. Она поднимает вопрос о судьбе Калининградской области, который не потерял актуальности и по сей день, особенно с новыми инициативами России и ЕС относительно малого приграничного передвижения. Проблему интеграции иммигрантов в контексте социального измерения европейской интеграции анализирует М.В.Каргалова⁴¹, останавливаясь подробно на характеристике основных моделей интеграции, практикуемых в государствах-членах ЕС. Н.Н.Большова исследует иммиграционную политику Германии в рамках европейской политики на основе трехуровневой системы управления⁴². Важный вклад в формирование представления об иммиграционной и визовой политике ЕС внесли О.В.Корнеев, Л.А.Сутормина, Л.С.Пасякина (регулирование трудовой иммиграции), И.А.Истомин (продвижение к безвизовому режиму России и ЕС), а также авторы из Кыргызстана В.Г.Киютин и Т.Т.Кыдыров (противодействие нелегальной иммиграции)⁴³. Интересная работа подготовлена учеными ИМЭМО: в своей монографии они показали взаимодействие политики ЕС и государств-членов в рамках пространства внутренней безопасности⁴⁴.

Таким образом, отечественная историография накопила определенный опыт исследования проблем сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции; тем не менее, работы авторитетных российских исследователей не дают комплексной картины формирования и перспектив пространства свободы, безопасности и правосудия, анализируя отдельные его аспекты.

Более того, при обилии зарубежных исследований, посвященных пространству свободы, безопасности и правосудия, современный постлиссабонский этап его развития практически не изучен. Главным препятствием на пути развития пространства исследователи практически единодушно называли его раскол – разделение между опорами ЕС. Между тем, эта проблема преодолена Лиссабонским договором, и на повестке дня – последствия этого раскола, отягощенные финансово-экономическим и социально-политическим кризисом и усилением евроскептицизма, которые пока не получили должного отражения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе.

Кроме того, нет комплексных исследований, в которых соединены бы были два аспекта европеизации внутренних дел и юстиции – внутреннее и внешнее, которое затрагивает российские интересы Россия. Создание европейского пространства внутренней безопасности – новая и перспективная задача России и ЕС, которая прослеживается в диссертационном исследовании по мере продвижения сторон к намеченным целям.

Новизна исследования состоит:

1. 
   В разработке нового понятийного аппарата и применении ряда устоявшихся понятий европейской интеграции к сравнительно новой ее сфере; в том числе, введении в научный оборот понятия «пространство свободы, безопасности и правосудия» как политическое пространство;
   
2. 
   комплексном характере исследования пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС в целом, а также его отдельных направлений;
   
3. 
   анализе взаимодействия наднационального и межправительственного компонентов сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции;
   
4. 
   соединении в одной работе исследования внутреннего и внешнего аспектов «европеизации» сферы внутренних дел и юстиции ЕС;
   
5. 
   анализе особенностей современного этапа развития пространства свободы, безопасности и правосудия, с учетом недавней реформы ее и последствий мирового финансово-экономического и социально-политического кризиса;
   
6. 
   оценке проблем сотрудничества России и ЕС, а также перспектив создания общеевропейского пространства внутренней безопасности;
   
7. 
   исследовании широкого круга документов, которые впервые представлены в российской отечественной литературе.
   

Особую группу составляют рабочие документы структурных элементов институтов ЕС – комитетов и рабочих групп, отчеты агентств и ведомств ЕС – Европорла, Евроюста, ФРОНТЕКС, а также аналитические разработки экспертов, выполненные по заказу органов ЕС.

Анализ совместных инициатив построения общего пространства внутренней безопасности автор основывает на материалах саммитов Россия-ЕС и заседаниях Постоянного Совета Партнерства России-ЕС. Использованы отчеты о встречах и консультациях представителей правоохранительных ведомств - Европола, Евроюста и ОЛАФ со стороны Европейского союза и Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел и Министерства юстиции со стороны России, а также представителя Администрации Президента, курирующего реализацию сотрудничество России и ЕС по вопросам внутренней безопасности.

В отдельную группу источников включены выступления лидеров ЕС, чиновников, ответственных за наполнение пространства содержанием со стороны России и ЕС. И, наконец, экспертные мнения специалистов, придерживающихся различных взглядов на характер и результаты формирования пространства, являются также важным источником. Анализ высказываний политиков и экспертов о роли и месте России в создании европейского пространства внутренней безопасности даст возможность проследить эволюцию восприятия образа России и ее роли в сотрудничестве с ЕС.

Работа обладает большой практической значимостью: фактический материал, анализ теоретических подходов и основные заключения могут быть полезны для научной, учебной и учебно-методической деятельности российских ВУЗов по направлениям «политология» и «международные отношения»; они могут стать основой для специальных курсов «Актуальные проблемы европейской интеграции»; «Пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС как политическое пространство», «Роль России в общеевропейском сотрудничестве по противодействию новым вызовам безопасности». Примененные методологические и теоретические подходы могут быть взяты на вооружение институтами российской Академии наук, специализирующимися на изучении проблем международного регулирования миграций, борьбы с организованной преступностью и терроризмом, а также проблем Европейского Союза. Кроме того, на основе положений и выводов диссертация могут быть разработаны рекомендации для министерства и ведомства РФ, занимающихся данными проблемами, например, МИД, Федеральная миграционная служба, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел.

Чтобы понять причины и мотивацию расширения сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции в масштабах Евросоюза необходимо обратиться к широкому спектру причин и теорий. Рассмотрим два характерных взгляда на проблему, свидетельствующих о принадлежности их сторонников к двум противоположным теориям европейской интеграции – неофункционализму и межправительственному подходу (интерговерментализму). Первый из названных подходов созвучен неолиберальной теории взаимозависимости Роберта Кохэйна и Джозефа Ная, согласно которой государства в процессе усиления глобализации стремятся решить свои национальные проблемы в международном масштабе, во взаимодействии с транснациональными акторами⁴⁵. В русле данной логики, необходимость усиления сотрудничества стран ЕС в вопросах внутренних дел и юстиции Т.Фейст и Й.Сессен объясняют ограничением возможностей отдельного государства контролировать иммиграционные потоки, обусловленного экономическими факторами и нормами международного права⁴⁶.

Подобные взгляды перекликаются с аргументами в рамках неофункционалистской традиции, в соответствии с которой эффект «перелива» (spillover) и «непреднамеренных последствий» формирования других направлений деятельности Европейского Союза стали основанием для становления его общей иммиграционной политики. Так, С.Лавене считает, что создание Единого внутреннего рынка ЕС, одной из базовых характеристик которого стала свобода передвижения лиц, потребовало разработки «компенсирующих мер» для поддержания общественного порядка⁴⁷, что и привело к возникновению пространства свободы, безопасности и правосудия.

Ф.Пасторе указывает, что сотрудничество государств-членов в сфере юстиции и внутренних дел вначале основывалось на исключительно практичных, приземленных и функциональных устремлениях. В 1980-е годы осуществление пограничного контроля, который, кроме всего прочего, замедлялся и прерывался многочисленными забастовками, становилось все более затратным предприятием. Поэтому решение правительств пяти стран об отмене внутренних границ было принято в Шенгене в 1985 году в рамках классического технократического и функционалистского подхода. Но в процессе обсуждения механизма отмены пограничного контроля весьма актуальными стали соображения безопасности, которые начали высказывать первыми представители ведомств, обеспечивающие эту безопасность, а потом и политики. Поэтому главной логикой, которая доминировала при обсуждении положений Шенгенской конвенции 1990 года стала необходимость разработки тех самых «компенсирующих мер» во избежание негативных последствий завершения строительства единого рынка для внутренней безопасности граждан в рамках пространства без границ.

Однако впоследствии в сфере внутренних дел и юстиции произошел серьезный сдвиг в сторону наднационального регулирования – передачи компетенций с межправительственного на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия решений. Начавшись как межправительственное сотрудничество, сфера внутренних дел и юстиции преобразовалась в пространство свободы, безопасности и правосудия, представляющего собой пример «интенсивного трансправительственного сотрудничества»⁴⁸. Следуя такой же логике, С.Лавене поясняет, что данный подход сочетает элементы традиционного коммунитарного метода с межправительственным; он отличается относительной слабостью гармонизации законодательств и акцентом на оперативное сотрудничество между государствами-членами⁴⁹.

Стоит отметить, что концептуализация «коммунитарного метода» интеграции (Сommunity method) и коммунитаризации (communitarization) стала важным вкладом нео-функциональной школы в изучение европейской интеграции. Так, К.Уэббу коммунитарный метод представлялся в идеале как «процесс формирования политики Европейских сообществ, движущей силой которого выступала Комиссия; при этом отличительной чертой данного процесса было участие в нем представителей национальных государств, обсуждавших варианты принятия решения в рамках Совета». Таким образом, Уэбб понимал коммунитарный метод не просто как «правовые установки институтов, формирующих политику, но и как своего рода «процедурный кодекс», обуславливающий ожидания и поведение Комиссии и государств-членов как участников процесса⁵⁰. «Коммунитаризация» же того или иного направления политики определяется как «передача компетенций с национального уровня на уровень Европейских сообществ (коммунитарный уровень)»⁵¹. Примечательно, что в официальных документах Европейского Союза присутствует именно такое понятие, когда речь идет о реформе юстиции и внутренних дел⁵², однако в литературе коммунитаризация, как правило, отождествляется с переносом компетенций на наднациональный (supranational) уровень⁵³. Так, например, Й.Монар говорит о сфере юстиции и внутренних дел как о «гибридном» режиме, сочетающем межправительственные и наднациональные черты⁵⁴.

Р.Бугров справедливо отмечает, что «для неофункционалистов изменение/развитие интеграции происходит в период между подписанием очередного договора, который только легализует произошедшие «переливания»⁵⁵. Соответствующую такому подходу логику предлагают A.Этте и Т.Фейст, разделяя формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции на несколько этапов, границы которых установлены подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров⁵⁶. В целом, подобной методики выделения этапов придерживаются многие исследователи, выделяя домаастрихтский, пост-амстердамский и постлиссабонский периоды⁵⁷.

Важно отметить, что неофункционалисты выявили и тенденции процесса европейской интеграции, противоположные «переливу». Так, согласно классификации П. Шммиттера, в период кризиса интеграции проявляются две стратегии – «возврат к предыдущему уровню интеграции» (spill back) и «капсулирование» (encapsulate), т.е. регулирование кризиса интеграции с помощь незначительных изменений.⁵⁸ В частности, оба эти сценария возможны как исход реформы шенгенского Кодекса о порядке пересечения границ.

«Коммунитарный метод» традиционно противопоставлялся межправительственному подходу, в соответствии с которым государства-члены принимали единогласное решение, Европейский парламент мог только быть проинформирован и консультировал Совет, а Комиссия делила право законодательной инициативы с государствами-членами. После отмены межопорной структуры границы между двумя методами формально оказались размытыми. Например, «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции привела к тому, что коммунитарный метод стал применяться к межправительственной в прошлом третьей опоре. Тем не менее, право инициативы Комиссия делит с одной четвертью государств-членов, что лишний раз подчеркивает зыбкость разделения на межправительственный и коммунитарный методы.

Сторонники либерального межправительственного подхода к интеграции в сфере юстиции и внутренних дел центральную роль в этом процессе отводят государствам-членам ЕС и анализируют перспективу развития пространства свободы, безопасности и правосудия как результат межправительственного сотрудничества. Так, У.Уоллес считал, что за наднациональностью скрывается межправительственный подход: «Европейские сообщества появились в результате компромисса, достигнутого в переговорах. Их риторическая приверженность интеграции, даже в конечном итоге, федерации, переплеталась со стремлением продвигать и защищать национальные интересы»⁵⁹.

Отправным пунктом данного государство-центристского подхода считаются функции и полномочия национального государства регулировать миграционные потоки и контролировать состав населения в рамках своей территории. При этом сторонники такого объяснения приводят два различных аргумента. Прежде всего, предполагается, что давление таких внешних факторов как растущая международная миграция и интернационализация организованной преступности способствуют совпадению приоритетных предпочтений национальных государств, поэтому возникают предпосылки для их взаимодействия. С учетом такой перспективы представляется, что Европейский Союз создает рамки сотрудничества для государств-членов с целью минимизации негативного внешнего воздействия и операционных издержек⁶⁰.

Сторонники второго аргумента исходят из иной отправной точки, полагая что не внешний фактор, а скорее напряжение внутриполитической обстановки вынуждают правительства стремиться к сотрудничеству на наднациональном уровне. Например, C.Каслс и Г.Козак, С.Джоппке, Дж. Лав выделяют факторы, способные привести национальное государство к потере контроля над осуществлением иммиграционной политики: общественное мнение, рост популярности крайне-правых партий, деятельность экономических акторов и этнических групп⁶¹. Под этим углом зрения В.Гуирадон и Дж. Гусманс объясняют поддержку общей иммиграционной политики ЕС со стороны национальной бюрократии предоставленными ей возможностями обойти препятствия, возникающие на национальном уровне посредством передачи компетенции институтам ЕС⁶². В том же русле В.Гуиродон утверждает, что интернационализацию следует понимать как «случай поиска наиболее выгодной опции территориальной подсудности (venue shopping), при котором правоохранительные ведомства выигрывают от деятельности в международном контексте» лишь потому, что встречают гораздо меньше препятствий, чем внутри собственной страны⁶³. «Спонсированная» государствами-членами европеизация национальной политики, таким образом, предполагает экспорт чисто национальных проблем для решения их на наднациональном уровне. Для иллюстрации данного тезиса ряд авторов, например, П.Хенсон и Н.Мэлэн, а также Й.Монар приводят стремление канцлера Г.Коля к «коммунитаризации» политики убежища для того, чтобы выйти из тупика, в который зашли в Германии дебаты о реформе национального законодательства⁶⁴. Разделяя данную точку зрения, К.Крафт-Козак и М.Шишева на основе либерального межправительственного подхода анализирует позиции государств-членов в ходе межправительственной конференции накануне принятия Амстердамского договора, доказывая, что на исход реформы третьей опоры повлияли те или иные национальные предпочтения⁶⁵. В сфере иммиграционной политики С.Лавене продемонстрировала, что действия ведомств, формирующих политику внутренних дел и юстиции, мотивированы стремлением «обойти внутриполитические препятствия на пути политических реформ».⁶⁶

В ряде работ, написанных в 1990-е годы, Э.Моравчик роль главной движущей силой европейской интеграции отводил правительствам государств-членов, которые принимают важные решения в ходе межправительственных конференций и в процессе переговоров. Каждый раунд переговоров делится на три этапа: формирование национальных предпочтений; межгосударственный торг и институциональный выбор.

Чтобы объяснить процесс формирования национальных предпочтений, Моравчик обращается к либеральным теориям международных отношений. Главными акторами международной политики представляются рациональные и не склонные к риску индивидуумы и отдельные группы, которые стремятся продвинуть различные интересы под давлением тех или иных обстоятельств. Государство лишь служит институтом представительства, своего рода «приводным ремнем», трансформирующим интересы внутригосударственных акторов в политику правительства.

В сфере международных отношений государство выполняет роль главного инструмента, посредством которого внутригосударственные акторы могут оказывать влияние на межправительственные переговоры, формируя национальные предпочтения⁶⁷. Так, существуют группы, поддерживающие иммиграцию – предприниматели, диаспоры и правозащитники; с другой стороны, профсоюзы и националисты предпочтение оказывают мерам, ограничивающим иммиграцию. Первая группа влияет на правительство, добиваясь расширения возможностей иммиграции, при таком подходе во главу угла ставится эффект распределения выгоды. В случае иммиграционной политики выгоды получает одна группа – сильное про-иммигрантского лобби, тогда как затраты ложатся на все население.

Поддерживая данное предположение, Г.Фримен подчеркивает, что в такой ситуации правительства пытаются заручиться поддержкой населения, придерживаясь рестриктивного подхода – ограничения притока иммигрантов. В статье, написанной совместно с А.Кесслером, Г.Фримен добавляет, что экономический спад ослабляет лобби предпринимателей, поддерживающих иммиграцию.⁶⁸

Рестриктивные действия европейских правительств Т.Гивенс и А.Людтке также считают ответом на соответствующие настроения общественности⁶⁹. Отталкиваясь от теории «повестки дня» Ф.Баумгарнера и Б.Джонса,⁷⁰ они утверждают, что чем выше внимание общественности к тому или иному вопросу, тем больше правительства учитывают общественное мнение при формировании преференций и принятии решений. Если главный интерес национального правительства в успехе на предстоящих выборах, оно должно принимать во внимание позицию электората⁷¹.

Однако общественное мнение не бывает однородным. В этой связи выделяются три направления внутренних дел и юстиции: предоставление убежища, трудовая миграция, борьба с нелегальной иммиграцией. Предприниматели лоббируют поддержку трудовой миграции, но в то же время, они не будут противодействовать нелегальной иммиграции, потому что заинтересованы в дешевой рабочей силе. Рестриктивные настроения в общественном мнении относительно предоставления убежища будут преобладать в случае, если диаспоры и правозащитные организации не имеют сильных позиций в той или иной стране.

Государственные предпочтения также отражают интересы политических акторов на субнациональном уровне, которые участвуют в ратификации и имплементации договоров ЕС. Например, формирование общей иммиграционной политики Евросоюза представляет несомненный интерес для правительств германских земель, которые выплачивают социальные пособия претендентам на убежище. Интересы этих акторов могут также быть обусловлены их желанием достижения успеха на региональных выборах. Однако они могут отличаться от предпочтений национальных правительств, так как имеют дело с различными электоратами.

Моравчик применяет теорию торга для объяснения того, как достигается результат того или иного предпринятого действия. Он выделяет две разновидности результатов – эффективность и распределение выигрыша. В первом случае выясняется, достигается ли парето-эффективность (т.е. состояние, когда исчерпаны все выгоды от обмена/сотрудничества); во втором - каким образом приобретенные от сотрудничества выгоды распределены между государствами-членами. Поскольку решения в ходе межправительственных конференций (МПК) принимаются посредством торга и требуют единогласия, то каждое государство может заблокировать предложение, которое кажется ему проигрышным по сравнению с имеющимися альтернативами. Следовательно, по мнению Моравчика, все результаты на выходе переговоров МПК при таком раскладе можно расценивать как парето-улучшение, т.е. выигрыш для всех участников процесса. Объясняя принципы распределения выигрыша, Моравчик уточняет, что результат в данном случае зависит от способности государства-члена к торгу, которая, в свою очередь, зависит от двух факторов. Во-первых, способность правительства удачно вести торг определяется обладанием необходимой информации. Поскольку Моравчик допускает, что информация о национальных предпочтениях и институциональном выборе легко доступна, то главным следует считать другой фактор – степень политической взаимозависимости государств. Сила того или иного правительства в процессе торга обратно пропорциональна жесткости его позиции относительно заключения того или иного соглашения. Иными словами, если правительство действительно хочет чего-то добиться, оно должно быть готово к компромиссу. Государства, которые делают большую ставку на результаты достигнутого соглашения, готовы идти на уступки ради его заключения.

Наконец, Моравчик приводит объяснения институциональному выбору в ходе переговоров/торга. Главный институциональный выбор государств-членов в рамках Евросоюза – передача (pooling) суверенитета. По Моравчику, суверенитет передается, когда государства приходят к согласию относительно необходимости отказа от единогласия в решении определенных вопросов; в рамках законодательного процесса в ЕС в таком случае применяется голосование квалифицированным большинством в Совете. Высокая вероятность конфликтов вызывает желание правительств сохранить право вето с тем, чтобы их мнение всегда учитывалось в важных вопросах. Выбор в пользу передачи суверенитета происходит в том случае, когда эффективность достигнутого результата важнее для государства-члена, чем обладание правом вето⁷².

Таким образом, в соответствии с либеральным межправительственным подходом, в случае, когда односторонние действия государств представляются неэффективными, они склоняются к сотрудничеству. Предпочтения же правительств при принятии решений определяются запросами влиятельных и хорошо организованных акторов, чьи ставки в данной сфере политики достаточно высоки. В то же время следует подчеркнуть, что как неофункционалисты, так и сторонники межправительственного подхода признавали сотрудничество и процесс интеграции прогрессом и достижением по сравнению с национализмом. С течением времени в противостоянии наднационального/коммунитарного и межправительственного подходов появляется все больше нюансов, позволяющих скорее говорить об их взаимозависимости, которая и определяет сущность функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия и, в частности, его лиссабонской реформы.

Свой вклад в объяснение процесса европейской интеграции и его влияния на сферу внутренних дел и юстиции внесли последователи теории «управления» - С.Хикс, Б.Кёхлер-Кох, Я.Баш и М.Флиндерс и др. Причисляя себя к сторонникам школы «наднационального управления» (supranational governance), С.Хикс называет Европейский Союз «новой формирующейся системой», в рамках которой сосуществуют многочисленные интересы и акторы, государства-члены не обладают полным контролем, наднациональные же институты (Комиссия, Европарламент и Суд) осуществляют важное независимое влияние на результаты политики ЕС. Объясняя причины и мотивы формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции, Хикс, так же как и Моравчик, призывает учитывать внешние факторы (воздействие интернационализации миграции и организованной преступности), но, кроме этого, учитывать интересы правительств стран ЕС, а также и административной элиты и наднациональных акторов (Комиссии и Европарламента)⁷³.

М.Родес, другой последователь теории управления, разработавший модель «политических сетей», полагал, что «управление осуществляется посредством организованных сетей государственных и частных акторов, которые определяют политику ЕС».⁷⁴ Подобный подход был особенно наглядно проиллюстрирован в рамках концепции «многоуровнего управления». Его сторонники объясняли процесс европейской интеграции как следствие совместных решений акторов на национальном и европейском /коммунитарном уровнях и, кроме того, доказывали, что в результате вертикального распределения компетенций происходило пересечение/сцепление коммунитарного, национального и суб-национального уровней. Ф.Шарпф полагал, что свобода действий государств-членов в заданных пределах варьируется в рамках того или иного направления политики. При этом важна роль Комиссии как разработчика повестки дня, а также и процедура гибкой интеграции, которая служит инструментом защиты от применения права вето государствами-членами. Соответственно, взаимодействие между акторами на коммунитарном, национальном и субнациональном уровнях существенно различается.⁷⁵

В контексте данного диссертационного исследования особый интерес представляет концепция «европеизации» как боковой ветви «многоуровнего управления». Изначально концепция применялась главным образом для анализа воздействия права ЕС на национальные правовые системы. Однако в более широком смысле посредством данного подхода исследовались самые разные процессы социальных и политических изменений, таких как «реконфигурация границ ЕС в процессе интеграции, усиление роли институтов ЕС, а также и влияние европейской интеграции на окружающий мир, государства, в Евросоюз не входящие и международные организации». Предлагая такое определение, Дж.Ольсен подчеркивает, что у «европеизации» много лиц⁷⁶.

Свое видение концепции демонстрируют Т.Рисс, М.Коул и Дж. Капарозо, называя «европеизацией» «возникновение и развитие на европейском уровне особых структур управления для решения политических проблем, а именно, политических, правовых и социальных институтов, которые формализуют взаимодействие между акторами, а также и политических сетей, специализирующихся на разработке европейских правил».⁷⁷

Схожую, но более развернутую, и потому удачную, интерпретацию термина выдвинули C.Балмер и C.Радаэлли: они определяют европеизацию как «1) формирование; 2) распространение; 3) институционализация формальных и неформальных правил, процедур, политических парадигм, способов действий и общих убеждений и норм, которые сначала были разработаны и консолидированы на уровне ЕС, а впоследствии инкорпорированы в логику внутриполитического (национального и субнационального) дискурса государств-членов, политические структуры и публичную политику»⁷⁸.

Данным определением предоставляются широкие рамки для понимания модели многоуровневого управления в Европейском Союзе, и, кроме того, акцентируется двусторонний процесс европеизации - снизу вверх и сверху вниз - между ЕС и государствами-членами. В этой связи любое объяснение реакции государства-члена на требования, предъявляемые институтами ЕС возможно лишь, если принимается во внимание взаимодействие этих двух процессов. В рамках представленного исследования европеизация анализируется главным образом как процесс, направленный сверху вниз и проходящий три стадии: формируются правовые, политические и институциональные установки на коммунитарном уровне; оказывается давление на государства-члены с целью адаптации их политики к данным установкам; наконец, сама национальная адаптация, которая в работе затрагивается лишь косвенно.